2011 年中共中央《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》以及 2013 年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，都提到我国当前文化领域总的发展路径是发展文化事业构建现代公共文化服务体系、发展文化产业建立健全现代文化市场。由此可以认为，我国正式呈现出以私权经济为基础的文化产业与以公共利益为目的的文化事业的二元管理模式。本文立足于政府具体实施版权战略的视角，拟通过辨析文化产业与文化事业的关系，揭示二者内在对版权战略实施的不同需求，以期为版权战略的实施提供更为合理的政策目标和实现方式。

　　一、私权本位：版权战略中文化产业存续的市场基础

　　版权制度的客体是作品。作品需要通过流通、交换和消费等环节才能实现其使用价值。现代文化经济学的基本理论认为，文化市场是一般经济市场的特殊形态，其市场结构的基本要素与一般市场无异［ 1 ］。因此，文化产品以商品的身份参与市场竞争是文化产业得以形成的前提和基础。产业化是商品化的高级阶段，一个产业的基本特征是产业整体具有独立生产和扩大再生产的能力，产业内部具有强大的自我协调和自我积累能力，产业内部各行业之间形成一个完整而不是相互断裂的链条［ 2 ］。也即是说，文化产品的商品化与工业化是文化产业得以存在并发展的内在动因，也是版权制度私权本位的当然表现。

　　首先，所谓文化产品的商品化是指将文化资源（作品）转化为经济资本进行规模生产的过程，其包括两个必要特征：一是文化资源的资本化，二是生产方式的规模化。作为文化生产结果的作品具有非物质性的特征，表现为不发生有形控制的占有、不发生有形损耗的使用、不发生消灭知识产品的事实处分与有形交付的法律处分［ 3 ］。版权激励理论认为，版权制度通过私权的授予将作品私有化，赋予权利人在一定时间对作品进行独占的支配权地位，以保证其经济利益得以实现，进而激励作者的创作热情并不断促使新的创作和优质文化产品的产生。可以说版权制度正是使文化资源从普通的公共精神资源转变为市场机制驱动下的经济资本的关键。此外，文化产品生产方式的规模化要求文化的生产方式从手工作坊过渡到现代工业并形成规模经济。当代版权制度主要从两个方面回应规模经济的要求：其一是不断丰富和完善邻接权体系，将作品传播者的传播行为资本化、法权化，进而促进作品的广泛传播，最终使版权分立为作者权与传播者权两大权利系统。其二是立法导向逐渐由作者中心向投资者中心转变，版权激励机制实际上已由鼓励创作向鼓励投资发展。随着资本的集中与高度专业化分工，知识产品的创造者与实施者逐渐趋向分离。尽管在理论上知识产品的创造者被假定为个人，然而“在实践中最有力量的知识产权人却是通过交易或法律规定取得知识产权的商事主体，尤其是企业”［ 4 ］。如此一来，建立在产业化市场基础之上的现代版权制度的实际受益者更多表现为投资者，版权在很大程度上被普遍视为一种经济或商业权利，版权战略的实施的基本目标之一便是培育完善的产业化文化市场体系。

　　其次，所谓文化产品的工业化即是要求文化市场具有内在独立的生产链条与融资渠道。换言之，即便有了文化市场，但靠政府财力不断注入资金或直接参与文化产品生产这样的外部力量维持文化生产链条的持续，也不能算是一个产业［ 5 ］。文化产业所形成的文化市场依靠市场规律生存，尽可能排除政府公权力的直接干涉。从版权战略的角度而言，就是要承认版权制度的私权本位，认可版权经济的私益优先性，避免政府直接参与市场竞争。具体表现为三个方面：一是确认一切参与文化产业市场竞争的主体均为民事主体，具有平等的法律地位。即便在某些特殊场合，国家直接参与文化市场（比如政府为挽救民间文学艺术而建立作品库并投入使用）也应遵循市场规则进行交易，而不能直接使用权力进行强制。二是承认文化产品为市场主体私有，权利人对文化产品的生产、销售享有充分的自主权，除法律明确规定外不受公权力的强制。三是保证文化产业发展的私益导向。虽然文化具有强烈的公益需求，然而文化产品以商品的形态进入市场后，逐利便成为其最主要的功能。因此，政府应尽可能减少对文化市场中作品类型、内容安排等方面的直接干预，而交由市场供需关系予以决定。

　　二、公共政策：版权战略中文化产业发展的公权需要

　　（一）文化产业发展中政府行为的必要性

　　1 . 文化产业的“市场失灵”与政府公权力调控的必要性。文化产业在实现文化资源向文化资本转变的过程中，增强了文化资源的经济性，削弱甚至剥 夺了文化产品的价值性。因此，法兰克福学派在创造性地提出了文化产业这个概念的同时，也指出其代表的大众文化是一体化和平面化的，没有美学价值［ 6 ］。正如反工业文明论者所担心的那样，文化资本涌入市场后，文化生产的重心将逐渐向以取悦人的感官需要为主的娱乐文化倾斜，规模化、机械化的文化生产方式助长了重复化、媚俗化、游戏化的享乐主义文化，进而把人的审美变成单纯的消费，使文化价值失落到文化游戏的低层面，打乱了文化发展的正常秩序［ 7 ］。十年磨一剑的文化经典少了，一年出十本的文化快餐比比皆是；高雅艺术被束之高阁，娱乐至上成为时代主流。版权制度以鼓励创作为己任，却只推动了数量上的井喷，而无力于质量上的提升。因此，政府有必要依靠财政资源和公权力对那些无利可图的处于市场弱势的高雅文化、不断失落的主流文化、濒临消失的传统文化进行必要的扶持甚至直接的资助。

　　2 . 文化产业的“文化帝国主义”与维护国家文化安全的必要性。文化安全主要是指一个国家的文化传统和文化发展选择必须得到尊重，包括国家的文化制度和意识形态选择权、文化立法和管理权、文化传播和文化交流的独立主权等［ 8 ］。在 WTO 规则下，国家所面临的文化风险主要来自于开放文化市场所带来的文化产品的大量涌入。西方发达国家的文化产业模式促使文化产业呈现集团化、全球化的态势，一些跨国企业的文化产品迅速占领他国市场甚至取得垄断地位。当前国际文化市场，欧美文化占主流地位，美国在文化市场的份额占到 33% ，欧洲国家占到 44% ，亚洲和南太平洋国家占据了 19% ，剩下不到 5% 的份额就为 100 多个国家来分配。在亚洲和南太平洋国家 19% 的份额中，日本拥有 10% 的份额，韩国占据 3 . 5% ，我国在余下的 6% 的份额当中也仅取得极为有限的份额［ 9 ］。版权交易的背后蕴含价值输出，经济全球化带来的深层次问题是价值观一体化对文化多样性的冲击。在新闻传播学领域，这种文化危机被形象地称之为“文化帝国主义”［ 10 ］。因此，政府有必要通过版权战略扶持本国民族文化企业，优化版权市场结构，创造更有利于民族文化产业的政策环境。

　　3 . 文化产业的“信息鸿沟”与发展人权的必要性。版权是私权中的支配权、绝对权，具有垄断意义。然而，过分强调知识产权的私权属性也会随着文化产业集团化、全球化的扩张而造成信息垄断的局面。发达国家与发展中国家之间经济的不平衡使得大量优秀的文化知识掌握在少数发达国家的少数企业手中，人为在国家与国家之间、地区与地区之间、人群与人群之间形成巨 大的“信息鸿沟”［ 11 ］。知识上的鸿沟最终会导致经济上贫富差距的进一步加大，并带来人权上的冲突。《世界人权宣言》等国际人权公约共同确认了人类无差别的享有“参加社会文化生活的权利”和“享受科学进步及其生产的利益的权利”，这些基本人权要求知识产权制度不仅要保证创造者的知识产权，同时还要保证这种权利应该促进而不是约束社会公众参与文化生活与分享科学进步的利益［ 12 ］。因此，以版权为代表的知识产权不仅具有私权的本质，还具有人权的意义。对知识产品利益在创造者与公众之间进行合理分配是现代知识产权制度所标榜的利益平衡精神的具体体现。这便需要政府以法治的手段，通过完善版权限制制度，调节私利与公益的冲突，最终消除“信息鸿沟”，实现文化和谐发展。

　　（二）版权战略实施中公共政策目标的类型

　　为应对文化产业发展过程中因市场逻辑导致的问题，政府公共政策手段也是灵活多样的，这也使得版权战略中的政府行为务实多变。笔者认为，版权战略作为国家层面的公共政策，在实施过程中的基本政策目标可分为三大类型：一是产业扶持型政策，二是产业规范型政策，三是产业限制型政策。

　　首先，产业扶持型政策是指政府为拯救本国濒危的传统文化资源或扶持某特定文化产品、文化企业而给予提别的便利或优待。比如美国政府与福特基金会等诸多公益性基金会合作，给予优秀的文化项目以丰厚的资助，日本通过投资银行给予文化企业贷款融资，巴西对国产影片进行放映天数的强制性规定等。可见，国家本位是一国版权战略的基本立场，无论是发达国家还是发展中国家，政府对文化产业的扶持都是对本国民族文化企业的扶持，鼓励本国优秀作品的创造和传播，其目的在于增强本民族文化价值观的认同感，提高民族产业经济实力和国家文化软实力，抵御外来文化侵略和文化帝国主义的扩张。

　　其次，产业规范型政策是指为促进本国文化市场和文化企业形成规模化、集约化、专业化而采取的公共政策。这主要是通过政府支持行业协会、版权集体管理组织、艺术研究机构，为作者、传播者提供标准化服务和人才储备提供政策支持，这些机构也经常事实上承担着某些政府对文化内容进行管理的公权力职能。比如英国的报刊投诉委员会（ PCC ）的主要任务是监督报刊执行业界共同制定的《行动准则》，处理公众对报刊的投诉。美国电影协会（ MPAA ）组织由家长们组成的委员会对电影内容进行评估和分级，基于分级而对其观众年龄、播出时段限制等措施几乎被各大院线、电视台共同遵守。

　　最后，产业限制型政策是指政府基于公共教育、文化普及的需要，通过设立公共服务机构传播版权作品或给予信息弱势群体（如视障者）以特殊保护而采取的公共政策。比如各国公共图书馆、博物馆等。这些非营利机构往往援引版权合理使用、法定许可、强制许可等权利限制制度对公开发表的作品进行公益性使用，其目的在于防止版权制度私权属性被过分强调而产生的市场失灵和信息鸿沟的现象。

　　（三）文化事业：政府公共政策目标在版权战略中的实现方式

　　从概念上看，文化事业是我国文化管理领域的公共服务活动的概称，其参与主体主要是各级文化管理部门和文化事业单位。其中，文化事业单位在我国《民法通则》中属于社会团体法人的性质，以非营利性为根本标准，其活动的实质都是实现政府在文化领域的公共政策目标。

　　从功能上看，文化事业是政府公权力介入文化市场的方式。在西方发达国家，美国是政府对文化市场介入最弱的国家，甚至没有设立专门的机构管理文化产业，而是通过立法和规范进行管理［ 13 ］，大部分公共政策职能是由社会募资产生的行业协会、基金会行使，政府与这些非营利性机构之间是合作关系；法国历来奉行“文化例外”观念，在文化发展方面更相信国家的扶持和庇护［ 14 ］，政府通过设立专项的文化信贷对某些行业和企业进行直接的政府贷款和拨款资助，而诸多重要的文化领域则是由政府财政设立非营利性机构向公众提供，比如博物馆、国家剧院等。政府与这些机构之间的关系是政府支配模式。而英国、德国、日本、韩国等国家政府参与文化市场的方式介于美国政府的弱介入和法国政府的强介入之间，几乎都是通过各类非营利机构或非政府组织（ NGO ）实现的，只不过在这些 NGO 与政府之间有的更侧重于社会自行管理，有的更侧重于直接听命于政府。上述现实表明，世界各国政府对文化产业的政府行为和公权力调控，都不是直接的干预，而是通过政策扶持或非营利机构的公益行为对文化市场进行补充。较之政府行政部门“一肩挑”式的管理方法，分散的事业团体有着明显的优势：一是更具有广泛参与性，事业团体可以吸纳更多的社会资金参与；二是更具有专业性，根据特定情事而成立事业团体在人才储备、技能服务方面更加专业和贴近市场需求，并能有效缓解政府人事编制的压力；三是更具有分权性，分散在文化市场各领域的事业团体将政府集中的文化行政权力分散行使，防止出现权力过分集中导致的对市场的不当干预。因此，在版权战略的实施过程中，政府的战略目标以通过发展文化事业与鼓励非营利机构的方式实现将更加符合文化产业商品化、工业化的需求。

　　三、私权优位还是公益优先：我国版权战略实施中政策模式选择

　　（一）政府激励与市场激励模式下文化产业与文化事业的关系

　　版权战略的根本目标在于立足本土文化产业，并通过政策调控促进国家利益的提升，具有强烈的公益属性。从这个意义上说，版权战略的实施本身就是文化事业活动的集合体。由于我国文化产业在国际竞争中处于弱势地位，与现行国际版权保护体制“高标准”形成鲜明反差，以至于不少学者主张文化市场的建设更应依靠政府强大的经济资源配置能力来管控，市场企业力求从政府获得各种形式的资助、补贴、奖励，并最终得以营利。这种主要依靠政府激励推动产业发展的模式也可称之为政府激励型产业模式。在这种模式中，文化市场普遍处于一般禁止的状态下，只有在政府行政授权基础之上方可参与文化市场的活动并享有相关利益，并且要接受政府的全面监管和内容审查以确保文化产品价值导向的正确性。然而，文化产业的基础是创意，版权激励理论认为创意来源于分散在社会各阶层、各群体之中的作者。如果以政府激励代替市场激励，势必导致创新主体由市场主体向政府转移，重蹈政府办文化的老路，反而不利于充分发挥版权制度的优越性。毕竟无论是政府公共政策的根本目的不是由政府取代企业成为文化创造主体，而是增进企业的市场竞争活力。政府激励型产业模式从长远来看无助于创新目的的实现。

　　现代文化市场发展的需要是以市场激励为主导的产业优位管理模式。在这种模式中，文化事业与文化产业是补充关系，文化事业是为克服文化产业自身市场逻辑存在的缺陷而进行的文化公益活动。市场规律是文化市场的支配法则，政府尽可能避免直接干预，只在必要时进行间接调整。这种间接调整的管理方式以产业扶持型政策的表现尤甚。世界各国政府实施版权战略扶持文化产业的侧重点主要集中在以下三个方面：一是法制环境优化，以美国为代表的国家主张政府对文化产业本身不加以干预，任其受市场规律自发调整，政府更侧重于结合本国文化企业的特点在国内与国际上推行适合本国企业发展水平的版权制度，力争为本国企业营造良好的法制空间。二是人才储备，以日本为典型的国家主张政府对文化市场的经济交易不加以过多的干涉，对本土文化产业的振兴更依靠于通过政府依托教育事业，推动产学官结合制度为企业输送优秀的文化人才进而提升文化产业的创新活力。三是财政扶持，以德国、法国为代表的欧洲国家认为政府不直接参与文化产品的生产与交易，而着力于通过给本国文化企业或中小型文化企业提供税收优惠等方式，提高文化企业的竞争能力。总之，以市场激励为主导的版权战略制度中，政府通过开展各类文化事业活动对文化产业进行帮扶和资助，最终鼓励企业按照市场规律激发自身活力。这即意味着在政府的版权制度实施中，坚持版权经济的私权本质，强调市场规律的优先适用性，只有在市场失灵或公共利益确有必要的情况下才通过公共政策予以调整。

　　（二）产业优位模式对我国版权战略实施的借鉴与启示

　　1 . 以产业扶持型政策为基本导向，以产业限制型政策为例外，营造更有利于文化产业发展的法制环境。我国国家版权战略是以“知识产权资源规模最优化及效用最大化”［ 16 ］为目标，鉴于我国目前仍处于文化产业刚刚起步阶段，市场环境并不如人意，盗版侵权时有发生、跨国诉讼也屡见不鲜，版权保护环境仍亟待加强。国家推动实施版权战略的重心在一段时间内应以扶持本国文化产业、培育健康文化市场为基本导向。这主要体现在三个方面：一是完善国内版权制度，加大执法力度给企业营造良好的版权保护环境；二是加大政府主导下的产学官联合体制，培养文化产业所需的本土人才；三是通过税收优惠等方式给本国中小型甚至微型文化企业予以扶持。以产业扶持型政策为导向并不意味着公益性文化事业的萎缩，而是强调在进行文化事业活动时对版权的限制应掌握比例原则，尽可能不给版权人造成不必要的利益损害。

　　2 . 积极发展文化事业建设，鼓励社会资本参与文化事业投入。在美国，文化领域的公共服务主要由遍布于社会各个领域的非营利性慈善组织承担。反观我国目前公共文化服务体系建设多为政府直接财政投资并管理，文化事业单位类型也多为政府支配型，囿于财政投入的限制，无法最大程度发挥文化事业的公共效益。鼓励社会资本参与文化事业建设，将更有利于提高我国公共文化服务体系的活力，缓解因财政投入不足带来的公共文化服务体系发展滞后的局面。这便要求政府一方面不断完善文化事业单位管理的法律体制，特别是建立健全 非营利机构等民间公益活动的法律制度，将文化事业管理的重心由政府支配型向双重支配型、政府合作型转变；另一方面按照《民法通则》的有关规定，明确各类文化事业单位的社会团体法人地位，赋予法律上独立运行的权利。

　　3 . 完善版权集体管理组织制度和行业规范制度，提高行业自律水准和产业的规范化水平。我国一贯坚持出版、播出权的行政特许经营体制，政府在大众传媒领域通过行政许可赋予企业从事出版、传播等文化产业，并对特定领域（如影视产业）的文化产品进行严格的内容审查。事实上，文化产业的特许经营与文化产品内容审查并非不可分割的制度设计 。譬如法国政府一方面承认文化产业私人经营的市场规则，另一方面在重要的文化传媒领域，如在广播电视领域成立最高视听委员会，对电视频道进行必要的管理、监督甚至惩罚，其性质属于政府部门。如此一来，对传播主体进行有效的管理必然会涉及对文化产品内容的控制，受政府管领的电视频道在选择播放作品时，也不可避免地配合政府公益需求，审视作品的思想性和价值性，以确保作品的传播不会危害社会公共利益。因此，政府通过对传播业特许经营的直接管理实现了对文化产品内容的间接控制。从版权制度的角度来看，文化产品内容的正确性问题应属于行业自律的范畴，作品的审美取向和价值导向因作品形式的不同评判标准也不尽相同。与其由政府部门大包大揽式的进行直接审查，不如交由政府支配或委托合作的各行业协会，或者由版权集体管理组织予以承担。如此，将更有利于发挥行业自律组织的专业性和科学性，在文艺创作自由与舆论导向需要之间实现平衡。

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