一、从“民工潮”到“民工荒”：

　　农民工问题的重大转变随着改革开放的推行和城市容纳人口能力的增强，国家在 1984 年开始允许具备条件的农民进入城镇从事第二、第三产业，标志着 30 年的限制城乡人口自由流动的制度开始松动。越来越多的农村剩余劳动力从土地上解放出来，潮水般涌入城市和经济发达地区谋求职业，形成浩浩荡荡的“民工潮”。然而，从 2004 年初开始，珠三角、闽东南、浙东南等东南沿海地区先后出现招工难的问题，随后波及到主要劳动力输出地的中西部地区。这与早先出现、持续了近 20 年的“民工潮”现象反差鲜明。

　　“民工荒”现象引发了国内一大批社会学者的关注，很多各个学科的专家和政府部门开始研究“民工荒”，包括产生的原因和如何应对的措施，等等。

　　除在全球金融危机期间中断过一次以外，我们把“民工荒”分为 2004 年至 2009 年和 2009 年至今这两轮。通过对两轮“民工荒”特证的比较，有助于人们对“民工荒”有更清晰的认识和理解。

　　从区域结构特征来看，前一轮“民工荒”主要发生在东南沿海劳动力密集型企业比较发达的地区，而当前的“民工荒”所波及的区域明显带有全国性的特征，出现东、中、西部同荒的现象。

　　从工种特征来看，前一轮“民工荒”主要是技术工人短缺。有的专家也把“民工荒”称之为“技工荒”。而新一轮“民工荒”普通工人的缺口超过了技术工人的缺口。

　　从性别结构特征，前一轮“民工荒”性别比例需求失衡，对女工的需求量是男工的几倍甚至数十倍。而新一轮“民工荒”则是男女工都紧缺。

　　从缺工时间来看，前一轮“民工荒”主要发生在每年的年末和年初。而新一轮“民工荒”从 2009 年下旬开始，一直持续至今，已经成为全年性的、常态化的招工难现象。

　　另外，新一轮 “民工荒”“短工化” 现象越来越流行。 80 、 90 后的新生代农民价值观念发生了很大变化。他们受教育程度高，带着更大期望来到城市，更加注重对职业前景的选择和自身权利的维护。他们不希望长期上班，一般是干一个月，之后休息几天或一个星期。当权益无法满足时，他们便选择用脚投票的方式离开。

　　从“民工潮”到“民工荒”，这一农民工问题的重大转变是市场经济对于劳动力资源的重新配置，也是农民工理性跃迁的直接体现。“民工荒”在一定程度上说明：农民工 “饥不择食”找工作的时代将逐渐消失，越来越多农民工的权益意识在全面觉醒；农民外出就业的理性选择会从生存理性向经济理性和社会理性过渡，与此相应的行动原则也将从生存原则向最优原则和满意原则转变。

　　二、权利贫困：“民工荒”形成的根本原因

　　贫困是指相对较少（收入）的一种状态，其实质是权利被剥夺的极端形式，即一部分人群无法公平占有自己应得的那部分社会资源或有价值物；资源占有的匮乏又进一步导致了社会机会的丧失。农民工群体的权利贫困主要表现为中国二元性的社会体制把农民工排除在了社会资源占有和权利享有之外，具体表现在经济权利、社会权利、政治权利、教育权利等多个方面，这亦是“民工荒”形成的根本原因。

　　（一）农民工群体经济权利的贫困

　　农民工的经济权利贫困是指农民工群体从经济收入情况来看与城镇居民相比处于相对贫困的状态。具体而言是农民工由于劳动力市场制度性的分割和自身文化技能的低下，使其因为分工上的不同而被歧视和排斥，得不到人们的重视和尊重，导致他们在各项经济权利上的贫困，并直接体现为其物质生活的困境。在本文中，农民工群体经济权利的贫困特指的农民工的就业权利的贫困。

　　就业权是一项基本人权，农民工就业权利贫困是指农民工就业权没有可靠保证，总体上并不表现为失业引发的社会权力失落，而是在就业过程中获取相应权利的机会和渠道不足，表现为就业过程中的权利沦落，进而影响农民工在城市就业的满意度。 Emma Grant 在比较第三世界和发达国家的情形时提出二元劳动力市场理论，即由于就业方面立法的不完善，城市劳动力市场存在一个非连续性的分割的“二元结构”市场，即“首要劳动力市场”和“次要劳动力市场”，这在发展中国家更为明显。［ 1 ］ “首要劳动力市场”的主要特点是工作稳定、收入高、工作条件好、培训机会多、具有良好的晋升机制；而次要劳动力市场则与之相反，其工作不稳定、收入低、工作条件差、培训机会少、缺乏晋升机制；并且，这两个劳动力市场之间基本处于相互隔绝的状态，流动较少，“首要劳动力市场”的求职者宁愿等待就业机会，也不愿到“次要劳动力市场”中谋职，而“次属劳动力市场”的失业者根本不可能进入“首要劳动力市场”。［ 2 ］

　　由于受二元户籍制度的影响，我国城市劳动力就业市场属于典型的“二元劳动力就业市场”。在二元劳动力就业市场中，作为一个集体，农民工被排斥在城市居民的就业体制之外，只能在“次要劳动力市场”就业，存在着明显的“集体排他”现象，他们的就业权也就在这种集体排斥中受到了种种侵害，没有可能通过正常的社会流动来改善自身的不利处境。

　　（二）农民工群体政治权利的贫困

　　农民工群体的政治权利是指农民工在城市社会中参与政治生活的权利，表现为对关系城市发展的重大问题发表意见。目前，农民工的权利保障已被提到我国政治生活和经济生活的重要日程上来，然而，在以户籍制度为基础的城乡二元政治结构中，生活、工作在城市而户籍在农村的农民工存在政治权利贫困的现象，农民工参与国家政治生活实际上一直处于空白的状态。其中，尤为突出的是农民工的选举权问题。

　　选举权是公民基本的政治权利。马克思曾指出：“选举是市民社会对政治国家的直接的、实际存在的而决非单纯想象的关系。因此，选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。”［ 3 ］农民工的各种权利中最重要、最主要的就是宪法斌予公民的第一权——选举权和被选举权。有了这个最基本的权利，农民工的其他各种权利的维护和争取也就有了一个较为坚实的政治和法律基础。

　　目前农民工选举权的缺位是由法律和制度造成的。现行《选举法》规定，流动人口原则上在户籍地参加选举。由此，农民工无论到哪里，无论从事怎样的工种和职务，按照制度安排，都必须回到户口所在地的农村才能参加选举。但现实中，远离户籍所在地的农民工为了选举权和被选举权，要承担误工工资和往返的差旅费用，还要办理繁琐的选民资格手续，甚至有失去工作的危险。在要付出很大成本的情况下，农民工一般都会放弃自己的选举权和被选举权。还要看到，农民工长年在外，对户籍地事务的关切度下降，与户籍地的利益关联日益疏远，觉得选举和被选举与自己的利益关系不大，久而久之，导致他们没有回乡参加选举的政治诉求，参与选举的积极性不高，参选热情日渐低迷。据中国政法大学教学团队对我国 10 个地区的一项调查表明：有 20 . 6% 的选民不愿意参加选举活动，其中有 19 . 7% 人认为“选举与自己利益关系不大，选谁都一样”。［ 4 ］同时，更为重要的是 , 对于农民工而言，他们更希望的是参与工作所在地的政治生活。但是，受法律规定限制，他们没有参加城市街道、社区的民主选举和事务管理的权利。由于权利表达渠道实际上的缺失，使得农民工没有直接或间接表达其利益诉求的政治渠道，处于国家政治生活边缘的状态没有根本改观，维护自身其他基本权益的能力因此明显不足。

　　（三）农民工群体社会权利的贫困

　　社会权利的贫困就是指一批特定的群体和个人，无法享受社会和法律公认的足够数量和质量的工作、住房、教育、分配、医疗、财产、晋升、迁徙、名誉、娱乐、被赡养、以及平等的性别权利，而且由于他们应该享有的社会权利被削弱和侵犯而导致相对或绝对的经济贫困。对农民工群体而言，享有充分的社会权利，有助于农民工享受到城市经济和社会发展成果，促使他们更好地融入城市。而现实生活中，因城乡二元社会结构的影响，农民工无法与市民一样平等地享有由国家和社会提供的失业、养老、工伤、医疗保险等社会保障和其他社会福利待遇，社会权利严重贫困。在本文中主要从工伤保险、失业风险和医疗保险等社会保障权利的缺失来分析农民工社会权利贫困问题。

　　农民工工伤保险缺失严重。工伤保险是劳动者在遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家和社会获得物质帮助的一种社会保险制度。城市居民在失业期间有失业补助。而在农民工的工作岗位上，不少用人单位为了降低生产成本，不改善工作和生活环境，不给农民工配发必要的劳动保护用品，劳动安全防护措施较为严密或非常严密更是少之又少，大部分农民工是在保障缺失的情况下从事相当艰苦甚至像煤矿、建筑等这样高度危险的工作，长时间疲劳过度，安全隐患多，工伤、死亡事故时有发生，绝大多数工伤农民工无法得到工伤保险基金的保障。因此，如何在发生安全事故后最大程度地保障受伤农民工及其家属的权益是亟待解决的问题。据北京市农民工法律援助工作站公布的一项针对农民工工伤赔偿的专题调研报告显示， 56 . 5% 的农民工不知道工伤保险， 64 . 1% 的人不知道什么是职业病。仅有 17 . 4% 的农民工回答单位给自己上了工伤保险。超过 90% 的农民工处于非法用工状态。［ 5 ］

　　农民工失业保险存在缺陷。当前农民工失业保险存在的主要问题有：一是农民工参加失业保险的门槛过高。一是农民工参加失业保险的门槛过高。按目前的失业保险政策规定，农民工除缴纳自身实际工资的 1% 外，还必须自己补贴月收入与失业保险最低缴费基数差额的 1% 。缴费基数下限的刚性设计使超过一半的农民工月收入达不到失业保险的最低缴费基数，最低缴费基数的限制还使得总工资水平低于社会平均工资水平 60% 的企业不愿为农民工缴纳失业保险费。二是给付条件过于严格。按政策规定，单位必须缴纳 1 年的失业保险费后农民工才能领取失业补助金，但一年的参保缴费期过长，因为大部分农民工签订的是短期劳动合同。由于就业不稳定，作为城市中失业最为频繁的群体，农民工时刻面临着失业的风险，但是一旦风险发生，在城市里却没有社会保障可以依靠。一旦失业，他们在失业期间多是靠积蓄，或向他人借钱维持生计，生活举步维艰，如果继续留在城市生存并寻求其他工作产生很大困难，一部分人不得不背着空空的行囊，带着惆怅，重回农村老家。

　　农民工医疗保险程度低。近年来，国家不断完善包括农民工在内的农村居民医疗保险制度，允许农民工与其他城镇劳动者同样参加基本医疗保险，并享受基本医疗保险待遇。但大部分农民工由于经济拮据，一旦有大病发生，难以支付大额医药费，缺乏大病医疗保险和救助。据调查显示，有 36 . 4 ％的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有 59 . 3 ％的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有 40 . 7 ％的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，即使得到了赔偿，也往往是私了，没有按照劳动法相关规定来进行赔偿，因此，“因病返贫”、“因病致贫”在农民工中是非常普遍的。

　　（四）农民工群体受教育权利的贫困

　　受教育权就是指公民享有从国家接受文化教育的机会和获得受教育的物质帮助的权利。受教育权是一项基本人权，是中国公民所享有的并由国家保障实现的接受教育的权利，是宪法赋予的一项基本权利，也是公民享受其他文化教育的前提和基础。虽然从宪法方面看，受教育权只是 20 世纪才出现的宪法权利，但是，随着世界范围内人们温饱问题的逐步解决，它越来越受到关注和重视。农民工群体缺乏职业教育培训及子女接受义务教育的不平等，导致其受教育权利的贫困，严重影响到农民工及其子女的未来和发展。

　　一方面，农民工缺乏职业教育培训。当前许多农民工，特别是新生代农民工深感自身条件的不足，想通过培训等手段改变自己。然而，由于主客观条件的制约，他们缺乏教育培训的机会。 2010 年，苏州大学商学院、社会学院进行的《苏州市新生代农民工城市融入问题》调查结果显示，有 6 成以上的新生代农民工“偶尔”或者“从来没有”参加过相关的业务培训。有 65 . 1% 的人认为自己最需要增强的是专业技能知识，另外在“目前您最希望得到哪方面的指导”的回答选项中，“就业技巧”、“财富经验”是比重最大的两个选项。［ 6 ］因此，没有相关的教育培训，新生代农民工的自我发展就成了一种空想，就业技能就难以提高，不可避免地出现“有岗无人、有人无岗”的民工荒现象。

　　另一方面，农民工子女义务教育政策的不公平。教育公平是社会公平之本。在逻辑上和事实上受教育权是个人自身发展所必需的基本手段，也是个人享受其他人权的前提和手段。［ 7 ］农民工子女顺利地接受教育不仅可以能改变个体的先赋身份，防止弱势的代际传承，也是一个国家代际公正的彰显。但是，由于户籍和身份的限制，农民工子女受教育平等权在现实生活中经常受到侵犯。一是受教育机会不平等。根据新修订的《义务教育法》，城市公办学校不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。但事实上，城市公办学校在招收农民工子弟入学时，往往收取各种名目的借读费、赞助费和择校费等设置种种障碍。由于农民工家庭经济状况大多困难，无力承担动则上千元的高昂费用，众多农民工子女被迫失学、辍学，被剥夺受教育的权利。二是受教育条件的不平等。由于入学机会的不平等，相当多的民工子女只能在办学设施简陋、师资力量薄弱、教育质量低劣的农民工子弟学校学习。在这种学校上学的民工子女强烈地感受到城市主流社会的歧视，并具有更强的挫败感，对自身的前景产生了较低水平的预期，其成长过程存在显著的“天花板效应”，从而制度性地自我放弃而心甘情愿提前进入次级劳动力市场。［ 8 ］

　　由上分析，农民工的权利贫困类似于一种恶性循环的生态链，严重制约着整个社会的融合以及他们自身的发展，必然会加速农民工从城市的退出，“民工荒”问题的出现就成为必然。

　　三、权利赋予与社会政策重构：解决“民工荒”的根本出路

　　（一）构建农民工就业权益的保障机制，实现农民工经济权利的回归

　　在民工潮阶段，政府主要关注资本和效率问题，农民工权益长期受忽视；在如今民工荒时期，政府应该转变观念，加强关注公平和服务问题，运用有效的政策手段，促进各种就业的形成，使全社会共享改革发展的成果，实现农民工经济权利的回归。

　　第一，规范就业管理，营造有利于农民工平等就业的环境。一是建立企业招用农民工向劳动就业部门备案制度，建立农民工档案，加强对农民工的管理，逐步解决农民工在市场体制外就业和流动的问题。二是要加快清理和取消针对农民工进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费，严禁越权对农民工设立行政事业性收费项目，任意提高收费标准。三是整顿劳动力市场秩序，严厉打击职业介绍领域的各种违法犯罪活动，取缔非法职业中介机构，规范企业招用工行为。四是进一步建立和完善农民工与用人单位的劳动合同关系，加强对用工单位签订劳动合同的监督监管和执法检查。五是要针对大量农民工非正规就业的现象，进一步完善现行的法律法规，把农民工的宏观预测、规划调控、引导服务等通过建立统一的社会劳动力资源市场体系，保证劳动力之间的公平竞争，从根本上解决使用大量廉价临时工、劳务工所造成的一系列问题。

　　第二，进一步建立健全农民工工资支付保障机制。一是加强对用人单位工资支付情况的监督，工商、税务、劳动、经贸、工会等部门要相互协作，定期检查企业工资支付情况，对有欠薪苗头、经营者有逃匿迹象的企业，要及时提出预警并采取措施限期解决。二是建立健全欠薪举报制度，加大执法检查力度，凡因拖欠克扣农民工工资造成严重后果的，都要依法查处。三是探索企业诚信网络建设，由行政主管部门牵头，劳动保障部门参加，全面建立政府监管信息系统和市场信用评价体系，科学评价企业的信用状况，建立失信惩戒制度，并将评价结果和惩戒情况随时向全社会暴光，将企业的行为置于公众舆论的监督之下。四是将农民工工资保障金扩展到私营、民营等企业，以保证农民工工资的按时支付。

　　（二）以强组织建设为载体，实现农民工政治权利的回归

　　亨廷顿认为：“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而是政治自由的前提。”［ 9 ］积极心理学认为，积极的组织系统能够对人积极力量的形成产生积极的作用。因此，在阶层和利益分化都日益明显的当代中国，要使新生代农民工的利益表达渠道合法化、组织化，就有必要尽快建立健全新生代农民工的权益代表组织，增强新生代农民工利益表达和博弈的整体能力，从而改善新生代农民工的弱势地位，增强新生代农民工的集体话语权，真正维护新生代农民工的尊严。

　　首先，要创新工会组建模式，允许和支持建立农民工协会等组织。要注意在外资企业、私营企业中建立农民工自己的工会组织，改变农民工“弱劳工强资本”的状况，提高他们的利益表达能力和社会行动能力，从而有效地保障他们的正当权益不受侵害，让工会真正成为农民工的代言人。

　　同时，针对农民工职业不稳定，流动性强等特点，为充分维护农民工社会保障利益和其他合法利益，可以在城市中按照街道设立社区农民工工会，该工会主要负责为农民工提供失业登记、职业介绍、职业培训及维权法律援助等方面的培训，管理和服务工作。这样，农民工的组织化程度将大大提高。此外，还可建立专门的农民工协会，使农民工在社会权利、经济权利、政治权利等方面形成制度化的表达渠道和规范有序的劳资博弈模式，通过对话、谈判、合作的方式争取和捍卫自己的权利，从而实现农民工享有自己的利益代言人和强有力的组织保证。

　　其次，农民工流入地的工、青、妇等组织的工作职责要明确向农民工群体覆盖。地方决策者可构建农民工和谐小区，设立专职农民工权益工作者为其服务，把其纳入到规范化的社会管理机制中去，使其真正形成市民阶层。党组织应加大在用人单位尤其是在私营企业和外资企业中建设基层组织的力度，积极将农民工中的先进分子纳入组织， 使其成为政治上成熟的公民，并在我国政治文明建设中发挥应有的作用。

　　（三）建立适合农民工特点的社会保障制度，实现农民工社会权利的回归

　　在失业保险方面，依法为有稳定职业的农民工办理城镇职工失业保险。统一城镇职工和农民工的失业保险的待遇标准，在制度上消除两个群体的差异，实现同等缴费、同等待遇，还可以同等享受就业服务、医疗保障、促进就业等政策，在失业保险政策上实现均等化。取消农民工个人最低缴费基数的规定，从实际出发为农民工“量身定制”缴费基数和缴费比例，并制定相应的有差别的失业保险金支付制度。

　　在工伤保险方面，要加强宣传，实现工伤保险对农民工全覆盖。由于农民工对工伤保险政策存在认知误区，要积极加强对工伤保险政策制定、运行、技术支持、监管与评估等方面的科学研究创新宣传形式和加大宣传力度，增强农民工及企业对工伤保险的认知。所有用人单位都要按规定为农民工办理工伤保险。当前，要重点推进农民工就业较为集中、工伤风险和职业危害较大的煤炭、建筑、石油开采、金属冶炼、制鞋、箱包、烟花爆竹等行业企业依法参加工伤保险。

　　在医疗保险方面，完善善农民工医疗保障体系。一方面，要应该按照“低费率、保大病”原则为农民工建立多层次的大病医疗保险。另一方面，提高农民工工资水平，使其在生存条件得到保障的同时又有剩余的钱参加医疗保险。同时，可以尝试在全国建立针对农民工的社会医疗保障网络，给参保的农民工设立个人账户，无论在城市还是在农村，全国各地可以通用。

　　（四）建立城乡一体化教育体系，实现农民工受教育权利的回归

　　第一，灵活开展技能培训教育，努力构建“个性”突出的培训格局。一是合理设置专业。建立城乡劳动力资源定期摸底调查制度，根据农民工的就业培训意向和市场用工情况，进行全面分析预测，及时确定培训方向，合理设置和调整培训专业，提高培训专业的针对性。二是在完善培训内容和模式的基础上，可尝试建立职业资格证书制度，实行就业准入制度。用人单位招收新生代农民工属于国家规定的实行就业准入控制的职业 ( 工种 ) ，必须从取得相应培训资格证书的新生代农民工中招用。如果用人单位因特殊原因要招收技术性强、但尚未参加培训的特殊职业 ( 工种 ) 的新生代农民工必须在报经劳动保障部门批准之后，先招收后培训，取得相应职业资格后再上岗。

　　第二，保障农民工随迁子女平等接受义务教育。一是建立农民工随迁子女义务教育登记卡制度，对农民工随迁子女进行动态管理，以便更好地服务于流动人口入学工作。二是盘活利用农村闲置校舍，合理调整农村中小学布局，扩大办学规模，提高教育质量，将进城务工子女接受初中义务教育分流一部分到农村寄宿制学校，缓解中心城区压力。三是保障进城务工人员随迁子女教育经费的政策。经费问题是进城务工人员随迁子女受教育权能不能得到保障的关键。首先应该建立分工明确、层次有序的财政支持体系。有学者提出建立国家、省、市三结合的民工子女经费保障机制。其次，我们可以吸收和借鉴国际上发行教育券的经验。教育券可以克服户籍的限制，这可以给进城务工人员随迁子女入学提供很大的便利。最后，建立专门用于补偿随迁子女的专项教育经费。《中华人民共和国教育法》第 10 条规定“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业。国家扶持边远贫困地区发展教育事业。国家扶持和发展残疾人教育事业”。这条规定主要对弱势群体和弱势地区进行一定的补偿。按照这一法律精神，可以建立针对随迁子女的专项补偿经费。

　　［参考文献］

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　　［ 7 ］徐显明主编 . 国际人权法［ M ］ . 法律出版社 ， 2004 ，（ 308 ） .

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