[ 摘 要 ] 十年来，我国以“一案三制”为基本框架的应急体系基本形成，为有效应对突发事件提供了基本的制度框架。随着公共安全形势的变化以及国家安全体制和国家安全战略的完善，我国未来升级版的应急体系必须融合国家安全与公共安全、构建大安全格局，完善运行机制和管理制度、提高法治化水平，加强风险防范和调查学习、实现全过程管理，强化基层和基础工作、夯实第一道防线，形成内外统筹、全程管理、标准运行、社会参与的新的应急管理格局。

　　[ 关键词 ] 应急体系；突发事件；公共安全；国家安全

　　[ 中图分类号 ] D63 [文献标识码 ] A

　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“健全公共安全体系”，“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。自2003年上半年取得抗击非典疫情胜利以来，我国以“一案三制”（应急预案，应急体制、机制和法制）为基本框架的应急体系基本形成，为有效应对突发事件提供了基本的制度框架。[1]当前，我国正处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，突发事件风险增多，公共安全形势复杂，人民群众对公共安全需求日益增长，对应急管理工作提出了新的更高要求。这就要求我们以现有的基本制度框架为新起点，重点抓好以下几个方面的工作，完善架构、夯实基础、提升能力，全力打造应急管理升级版，形成内外统筹、全程管理、标准运行、社会参与的新的应急体系，全面提高应对复杂多变公共安全形势的能力。

　　一、融合国家安全与公共安全，构建大安全格局

　　当前，国内外环境正在发生广泛而深刻的变化，我国面临的安全形势比本世纪头十年要复杂得多。随着社会的发展，突发事件的性质发生了根本性变化，传统意义上静止、孤立的事件已不复存在，突发事件不仅自身演化，不同事件之间还容易相互蔓延、耦合、转化、触发并引发衍生和次生事件，形成一个复杂的大系统。[2]越发展，风险越大，矛盾越突出；越开放，境内外不确定安全事件的影响越深。随着改革开放的进一步深入，我国公共安全与国家安全之间的界限将变得更加模糊（例如，金融、信息、海上恐怖主义、太空、全球气候变化等领域的非传统安全问题，既是国内问题也是国际问题），各种境内安全事件与境外安全事件相互叠加、耦合和演化，形成“系统性风险”，产生复合型影响。[3]

　　在传统的分类负责的“碎片化”管理模式下，我国维护国家安全和公共安全的力量分散在政府、军队等不同职能部门，对内安全与对外安全相对割裂。这种分立式的管理模式，难于形成综合协调应对的合力，无法有效应对综合性越来越强的错综复杂的安全形势。一方面，国家安全涉及方方面面，既有军事安全等传统安全，也有恐怖主义、自然灾害等非传统安全以及网络信息安全、太空安全、金融安全等新的安全范畴。有些已超过军事力量承担的范围，过去主要由传统的军事力量承担解决安全问题；有些新出现的非传统安全，但尚未明确相应的应对机构。另一方面，随着巨灾频发，公安消防、抗震救灾等传统的承担抢险救援职责的公共安全力量可能面临不足的情况，也需要军事武装力量的积极参与和大力支持。

　　未来升级版的应急体系应适应安全形势的变化，放在大安全框架下进行统筹设计。既要推进自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件之间的“小综合”，更要着眼于对内安全和对外安全兼顾的大安全观，把应急管理放在国家安全的大平台下通盘考虑，推进公共安全与国家安全的“大融合”。一是把应急管理纳入大安全体制。以设立国家安全委员会为契机，加强顶层设计，重新定位和优化现有基于框架建设的应急体系，把应急管理定位为国家安全委员会的内在职责和功能，把国务院应急办定位为国家安全委员会大架构下负责公共安全综合协调的重要机构。二是建立大安全战略研判机制。在大安全观下，通盘考虑领土争端、民族分裂势力等传统安全威胁以及网络信息安全、太空安全、金融安全等非传统安全威胁，提高安全战略规划计划的系统性、针对性、前瞻性和执行力。三是拓展综合性的安全力量资源。在对安全形势进行综合研判的基础上，按照内外兼顾、军民融合的原则，进一步采取军事、外交、内政等综合性、多元化的手段，储备足以应对复杂多变安全形势的资源，形成内政外交一盘棋的局面，以实现安全战略目标的延展。四是加强军队非战争军事行动能力建设。公安、武警、军队是中国特色应急管理的骨干和突击力量。要加强顶层设计和统筹协调，修订完善现有政策法规，从更高层面建立健全军地应急协调机制，统筹考虑军地双方的力量编组、训练演练、物资器材装备，形成能力优势互补、军地协调发展的良好局面，保证遇有重特大突发事件可以及时调动使用各方力量和资源。

　　二、完善运行机制和管理制度，提高法治化水平

　　应急管理的效能来源于科学完备的制度保障，突发事件应对的关键在于制度化响应。“这几年应急管理工作最突出的特点，就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。”[4]

　　经过十年的努力，我国应急管理的基本框架已经建立，应急管理的极端重要性和紧迫性已深入人心，并在应对重特大突发事件实践活动中不断进步。但必须清醒地看到，在中央与地方之间的权责分工，跨地区、跨部门协调配合，军地联动，信息报告与通报，紧急征用与调用，应急预案编制与演练等关键性的运行机制方面，我国尚缺乏具体明确的操作指南和规范性标准，面对突发事件仍主要以粗放式、临时性、经验式的管理为主，无法根据突发事件的事态自动启动应急响应，实现标准运行、科学有序。有关部门和领导在一些重特大突发事件发生后无法按照事前预案规定按部就班、照章办事、各负其责、分工协作，只能临阵磨枪、匆忙上阵、仓促应对，失去应急处置的主导权，直接造成了全局工作的被动。

　　党的十八届三中全会强调，法治中国是改革顶层设计的重要内容，是各大领域改革的聚合工程。未来升级版的应急体系，也必须放在建设法治中国的大背景下，改变传统的粗放式、临时性、经验式的管理模式，建立精细化、制度化、科学化的管理模式，使突发事件应对工作成于制度、行于规范。[5]一是探索建立标准化的应急指挥体系。根据“分级管理、就近管理”的原则，建立动态灵活的现场指挥机制，根据“谁先到达谁指挥，逐步移交指挥权”的原则，规范现场指挥权的交接方式和程序。积极推广突发事件现场指挥官制度，进一步明确现场指挥官的职权、成立条件和运转程序。二是健全全国统一的突发事件信息系统。加快应急平台建设，加快建设好基础数据库，逐步实现信息资源管理、数据共享、数据交换，打破党政之间、部门之间、地区之间、条块之间各自为政、资源封闭、重复建设现象发生。三是完善紧急征用和补偿机制。明确应急处置过程中社会资源紧急征用、市场管理强制性措施采取等行为的法律依据，规范紧急征用和借用的启动条件、基本程序以及基于市场原则的补助、补偿、赔偿标准和程序，使政府运用各种应急社会资源的行为具有更高的透明度、更大的规范性和更强的可预见性。四是推广应急协调联动机制建设。随着突发事件外溢性日益增强和“跨界”事项不断增多，要推动地区之间、部门之间、条块之间、军地之间建立自觉自愿、自主自发的应急协调机制，相互间基于互利合作而不是行政命令和领导权威开展合作。

　　三、加强风险防范和调查学习，实现全过程管理

　　突发事件应对包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个环节，它们共同构成一个完整的管理过程。实践证明，预防和应急准备是落实应急管理工作预防为主，常态与非常态管理相结合原则，增强应急管理工作预见性、科学性和主动性的重要抓手；强化恢复与重建，在重大突发事件发生后进行独立、权威、专业调查并公之于众，是“亡羊补牢”、真正从事件中学习改进、避免类似事件再次发生的基本方法。[6]

　　经过十年的发展，应急处置与救援环节已得到我国社会各界的普遍重视并在实践中积累了不少经验，相比较而言，预防与应急准备、恢复与重建环节仍未得到应有的重视，“有钱买药、没钱治病”、“轰轰烈烈救援成为英雄、默默无闻预防得不到表彰”、“好了伤疤忘了疼”的现象在我国仍比较突出。虽然我国已经确立了居安思危、预防为主的应急管理方针，明确了预防与处置并重、常态与非常态相结合的原则，但我国一些地方和部门风险防范意识不强，“重处置、轻预防”的思想不同程度存在。虽然我国《突发事件应对法》规定应当及时开展调查、总结经验教训、制定改进措施，但我国目前仍缺乏完善的自我评估、自我调查、自我学习机制，“抢险救援关注多，调查反思关注少；总结经验多，汲取教训少；自我评估多，外部评估少”，结果是重蹈覆辙，重复犯错，类似的事件接二连三重复发生。[7]

　　目前，发达国家以全过程管理为主线，以风险防控为核心，推进应急管理战略转型。中央领导也一再强调，要善用“底线思维”方法，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权；要深刻吸取教训，做到“一厂出事故、万厂受教育，一地有隐患、全国受警示”。我国未来升级版的应急体系，应进一步重点完善事前风险防范和事后调查学习机制，形成全过程的运行机制。一是加强重大危险源普查和监测预警。建立重大危险源数据库，实施分级分类动态管理，完善监控预警网络，科学评估重大危险源可能影响的区域和范围，实时掌握危险区域内的人口数量、分布状况等信息。二是开展突发事件综合风险评估。借鉴发达国家及我国个别地方的工作经验，研究制定《突发事件风险评估指南》，在各级行政区划范围内开展突发事件风险评估和情景构建工作，以风险评估和应急能力评估为基础，不断提高应急预案的针对性和操作性。三是强化调查评估和事后总结学习。按照客观公正、科学权威的原则，建立一套以发现问题、改进工作为基本目的的调查评估和总结学习机制，真正把少部分人的经历变为大多数人乃至全社会的共同财富，避免“虎头蛇尾”。四是建立科学合理的责任追究制度。按照“宽严相济、惩教结合”的原则，既要落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的依法追究责任，又要改变当前问责简单化与情绪化的倾向，提高问责的科学化、理性化、制度化水平，避免用对个别官员的简单问责代替对突发事件的科学调查。[8]

　　四、强化基层和基础工作，夯实第一道防线

　　应急管理基础在城乡社区，重点在基层一线。作为社会的基本构成单元，乡镇、街道、企业、学校等基层组织和单位是广大人民群众工作、生活的重要场所，是应急管理的前沿阵地。作为“第一响应者”，基层人员既在第一时间直接面对突发事件又在第一时间处置突发事件。研究表明，重大突发事件发生后绝大部分被救人员是由基层单位非专业救援人员自发救助完成的，专业救援队伍所救人员只占5%左右。同时，在第一时间及时准确地向社会发布预警信息，是防范各类突发事件的首要环节，也是有效减轻突发事件损失的关键措施。

　　近十年来，我国基层应急管理工作逐步得到加强，全社会的公共安全意识和应急技能有了很大提升。例如，近年来，我国把公共安全知识纳入干部培训和国民教育体系，开展企业从业人员安全知识和应急技能培训；将每年5月12日设为全国防灾减灾日，开展应急管理科普宣教进企业、进社区、进学校、进家庭、进企业、进农村活动；社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等各类社会组织支持参与应急管理工作。不过，长期以来，我国政府为应急管理的主体，法律法规对社会机构、企业和民众涉及较少且缺少合理的体制机制安排，社会化水平不高成为我国应急管理工作的“短板”。特别是基层应急管理的组织体系、机制和预案不健全，社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位应急管理工作进展不平衡，基层干部和专业技术人员缺乏系统的应急能力培训，民众应急管理的主体责任和主动参与应急管理的意识还不到位，“人人关心安全、人人维护安全”的社会氛围尚未形成。

　　动员全社会力量参与是发达国家应急管理的共同做法，也是提高国家应急管理能力的必然要求。我国未来升级版的应急体系，要着眼于提高基层基础能力，打破长期以来存在的“强政府、弱社会”的格局，形成政府统筹协调、群众广泛参与的社会参与机制。一是夯实基层一线力量。加强社区、乡村、学校、企业等基层组织应急体系建设，强化突发事件应对“第一响应人”制度建设和志愿者队伍建设，提高公众参与的组织化、规范化和专业化水平，发挥好“第一道关口”、“第一道防线”的作用。二是加强宣传教育、培训演练工作。发挥各级政府以及新闻媒体和社会各界的作用，开展应急管理科普教育活动和教育培训工作，推进应急救援知识及技能进社区、进农村、进企业、进学校活动，提高全社会的防灾避险意识和自救互救能力。三是建立巨灾保险制度。采用政府与市场相结合、多方参与、多层次保障的巨灾保险制度体系。由政府设立巨灾保障基金，推进商业保险公司开发巨灾保险产品提供巨灾基础保障和服务，鼓励居民和企业自愿购买更高保障的巨灾保险产品。四提高关键基础设施和生命线工程抗损毁能力，加强城乡特别是农村地区的防灾减灾基础设施建设。加强对现代条件下各类突发事件特点和应对手段的研究，建立科技应急管理支撑系统，为科学应急提供现代化服务和手段保障。

　　参考文献

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　　[3]荣莉莉, 张继永. 突发事件的不同演化模式研究[J]. 自然灾害学报, 2012(3): 1-6.

　　[4]OECD (Organization of Economic Cooperation and Development). Emerging Risks in the 21st Century: An Agenda for Action [M]. Paris: OECD Publications Service, 2003: 1-45.

　　[5]华建敏. 依法全面加强应急管理工作——在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会上的讲话[J]. 中国应急管理, 2007(10): 5-10.

　　[6]闪淳昌, 薛澜主编. 应急管理概论:理论与实践[M]. 北京: 高等教育出版社, 2012: 268-273.

　　[7]薛澜, 周玲, 朱琴. 风险治理:完善与提升国家公共安全管理的基石[J]. 江苏社会科学, 2008(6):7-11.

　　[8]钟开斌. 从灾难中学习: 教训比经验更宝贵[J]. 行政管理改革, 2013(6): 35-39.

　　[9]Arjen Boin, Allan McConnell, Paul T. Hart (eds). Governing After Crisis: The Politics of Investigation, Accountability and Learning [M]. New York: Cambridge University Press, 2008: 285-315.