［摘  要］农村精准扶贫的前提是将真正的贫困识别出来，但调研发现，精准扶贫往往出现“瞄不准”的现象，也就是说，扶贫名单上出现的并不完全是贫困户，甚至精确瞄准并不是按照收入水平来划定的。精准扶贫的贫困识别分为三个过程：瞄准贫困村、瞄准贫困户、贫困户核查，分别由扶贫办、村干部和驻村干部执行，在这三重对焦机制中，福利均分原则、村庄政治结构以及扶贫考核压力都限制了完全按照经济收入来进行贫困识别。

　　［关键词］精准扶贫；政治过程；村干部；农村治理

　　［中图分类号］C913.7   ［文献标识码］A   ［文章编号］1008-9314（2017）01-0088-06

　　［基金项目］国家社科基金青年项目“扶贫开发中的数目字管理研究”（15CSH015）的阶段性成果；2016年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国社会治理体系构建及其运行机制研究”（16JZD026）

　　［作者简介］王雨磊，华南理工大学公共管理学院副教授。

　　一、“瞄不准问题”

　　消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。国家扶贫开发自1986年列为国家层面的社会政策，开始设立国家贫困县，迄今已经实施了30年。30年以来，国家扶贫开发取得了令人瞩目的成就，基本解决了大部分农村人口的温饱问题，明显改善了贫困地区的基础设施和生活生产条件，提高了贫困地区的科教文卫等社会事业发展水平。30年以来，国家扶贫开发不断缩小帮扶单位，从区域扶贫，到县域扶贫，再到村域扶贫、户域扶贫，扶贫开发不断走向精准化。

　　2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）出台，《决定》指出，要坚持精准扶贫，提高扶贫成效。扶贫开发贵在精准，重在精准，必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题，做到扶真贫、真扶贫、真脱贫，切实提高扶贫成果可持续性，让贫困人口有更多的获得感。

　　精准扶贫首先要解决的问题就是真扶贫，也就是说，通过一套有效的贫困识别机制，将那些低于贫困线的贫困者识别出来。通过建档立卡等数字下乡手段，省扶贫办试图获得关于扶贫对象的一手资料和项目进展，并通过对相关扶贫指标的考核，确保扶贫开发能够精确瞄准贫困户，扶贫政策设计者试图通过数字技术解决政策制定者与执行者之间的信息不对称，将治理对象、治理行动和治理效果都予以量化，以便实现对贫困者的精确瞄准和定点定量地予以脱贫。［1］然而，调研却发现，精准扶贫在基层落实的过程中时常有“瞄不准”的现象——精准扶贫所划定的贫困户名单，并非只涵盖最贫困的农户，往往将那些贫困线以上的农户也划进来。

　　学术界对于类似的政策走样的问题，已经有一些解释，比较有代表性的理论是变通和共谋理论。孙立平、郭于华使用“变通”这一概念来概括基层执行与上级决策之中的不匹配，村干部在征收农业税的过程中，采取了非正式表述而非政治制度的表述语言来说服农民。［2］应星则发现，基层干部经常将国家政策和上级指示进行变通，以便化解基层的冲突。［3］戴慕珍所谓的地方法团主义，实际上也是一种地方上广义上的变通，［4］正是因为地方不完全按照国家政策执行，甚至帮忙游说银行贷款、帮助地方企业逃税，这才有了发达的地方经济。欧博文与李连江指出了基层普遍存在对上级的政策进行选择性执行的现象，他们认为，国家政策不能有效贯彻的根本原因是自上而下的上级决策与自下而上的基层自主性诉求之间存在一个结构性矛盾。［5］周雪光使用共谋来概括基层政府的这种非正式的变通行为。中国的行政治理体制存在三重组织悖论：政策一统性与执行灵活性之间的悖论、激励强度与目标替代的悖论、科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。当决策权力以及资源向政府上层机关集中时，经过漫长的行政链条，基层政府就越发需要灵活执行，这从而为共谋行为提供了组织基础和制度环境。［6］与此相类似地，有很多其他的实证研究沿用了变通、共谋等视角。［7］［8］

　　组织学对变通的解释比较强调上级政策与基层情况的差异、政策执行面对的组织问题，但是，组织学的解释只是回答了变通存在的结构性诱因，却并没有进一步对如何变通、向哪个方向变通做出回答。就扶贫开发而言，目前学术界尚未有研究对于精准扶贫的瞄准过程进行阐释，而要回答精准扶贫何以“瞄不准”，则必须将瞄准机制揭示清楚，并且揭示出“瞄准”的社会过程。本文将通过深入的田野调查来回答这一问题。