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治理现代化是黄河流域高质量发展的应有之义
2020年01月19日 10:04 来源:《区域经济评论》2020年01期 作者:陈晓东 字号

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  黄河被誉为中华民族的“母亲河”,干流全长5464公里,流域面积79.5万公顷,在流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙、陕西、山西、河南、山东等九省区后汇入渤海。千百年来,中华民族对黄河用得多保护得少,尤其是经历上游戍边屯垦、中游千年建都、下游平原地区常年大规模农业耕作,黄河流域的地表植被破坏严重、土地沙碱化加剧、水资源紧张等问题已经非常突出。仅从公元前602年有黄河决溢改道记载开始计算到1938年花园口决堤的2500多年间,黄河共决口1590次,较大的改道26次,“三年两决口,百年一改道”成为黄河千百年来真实的写照,沿黄地区人民对宜居环境的追求和对美好生活的向往皆因黄河水患一直难以实现。

  一、黄河安澜是国家治理有效性的主要标准 

  黄河中下游可谓沃野千里,中华民族在此居住繁衍生生不息。早在2000年前中游的关中平原就形成了高度发达的农业文明,在唐代以前这里是黄河流域生态环境最好的地方,有“天府”、“陆海”之誉。[ 邹逸麟,我国水资源变迁的历史回顾:以黄河流域为例,复旦学报(社会科学版),2005年第3期]黄河流域后来的巨变除了环境气候原因之外,当时原著居民及百万之众的戍边屯垦等开发活动是重要原因[ 陈晓东、金碚,黄河流域高质量发展的着力点,改革,2019年第11期。]。当地常年日照强地表水易蒸发,耕地就地起沙,最终导致了沙漠化进程。据二十四史及其它典籍记载,中国历史上各朝代经济基础都是发达的农耕业,疆土越辽阔其戍边的人数就越多,其开荒拓土的规模就越大,在当时的技术条件下对黄河流域的生态环境所起的负面作用也越来越大[ 陈晓东、金碚,黄河流域高质量发展的着力点,改革,2019年第11期。]。到明清时期,仍然作为粮仓的关中平原环境已趋恶化,风沙不时遮天蔽日, 经济日趋凋零,与汉唐已有天壤之别。[ 邹逸麟,我国水资源变迁的历史回顾:以黄河流域为例,复旦学报(社会科学版),2005年第3期。]黄河下游平原亦大体如此,到元至正年间“两淮以北,大河以南,所在萧条”(《元史·张帧传》),汉唐时期黄淮平原的繁荣昌盛已恍如隔世。而这恰恰是建立在以牺牲环境来换得经济社会迅速发展的基础上,生态环境遭到持续多年的开发而缺乏保护。

  当然,与黄河水患相生相伴的就是黄河治理,可以说治理黄河的历史也是中国自古以来的一部治国史。在一个发源于黄河流域、有着数千年农业文明的大国,治理黄河是历朝历代安邦定国的应有之义。据《史记·河渠书》记载,夏商周三代对黄河治理主要目的在于防水患保农业,到春秋战国高度重视兴修水利对富国强兵的作用,自秦汉开始历代帝王均重视兴修水利。汉武帝治理黄河,发挥着“外事四夷,内兴功利”关键作用;宋金时期,多个政权统治者都极为重视治河,除以黄河为屏障外也“以水为兵”[ Ling Zhang,The River,the Plain,and the State:An Environmental Drama in Northern Song China ,1048-1128 ,Cambridge:Cambridge University Press,2016.又见徐海亮,地理环境与中国古代传统水利,中国水利水电科学研究院学报,2004年第2期。]。到了元明清三代,由于迁都北京,重组了地域政治格局,以内河水运为先,赋予了黄河治理更丰富的政治内涵,保证漕运通畅成为其必有之义;而且清代对黄河治理无论是认知还是实践都与明代有显著不同,不仅表现出一种前所未有的干预力度,更将黄河治理提升至事关政权合法性、涉及国计民生的政治工程。[ 贾国静,“治河即所以保漕”?,历史研究,2018年第5期。]纵观历史,各个朝代均有大规模治理黄河,当期及随后数十年间虽有收效,但其利难以泽被后世,治理的有效性也在持续衰减。所以,在中国数千年的农业时代国家治理水平下,为了取得连续的合意的黄河治理效果,不仅需要建立各种治理制度,还需要国家财政一直不断的投入,所以才有“盛世治河”一说;而且在历史上各朝代的统治后期,黄河治理越发成为财政投入的无底洞和滋生腐败的温柔乡,自然黄河在历史上也长期处于治、淤、决、改的无解循环。当然,中国古代流传至今的宝贵治黄经验与智慧以及相关典籍记载,都是我们回看审视黄河流域的过去今生并据此判断其未来前进之方向。

  二、统筹治理是流域高质量发展的根本保证 

  新中国建立70年,黄河安澜70载,这是当代中国治理能力的集中体现。古老黄河与中华民族一起进入了新时代,焕发出勃勃生机。加大对黄河流域生态保护实现高质量发展,事关中华民族伟大复兴和永续发展。黄河流域高质量发展的战略思维应突出体现为其全域性、统筹性与协调性,必须通过一定时期按期达成主攻目标与分进合击的统筹谋划协调,来推进全流域的高质量发展进程。千百年来,中华民族在黄河流域繁衍生息,形成了灿烂的中华文明,而所有这些生产生活行为都与“水”息息相关。数千年的开发使用,黄土高原地区水土流失严重,已经成为我国乃至世界上水土流失面积最广、侵蚀强度最大的地区,淤积下游河道的泥沙大都来源于此。这不仅使得黄土高原地区的贫困问题十分突出,制约了经济社会的可持续发展,而且还加剧了荒漠化和其它灾害,严重威胁着黄河流域的生态安全。在我国工业化加速推进的过程中,对于黄河资源的大规模开发利已经接近甚至大大超出了流域的生态环境承载力。这种依靠过度消耗资源追求经济数量快速增长的模式,最终使得黄河流域的水资源与生态环境问题十分突出,很多地区甚至还出现了守着黄河没水用的严重短缺现象;下游河道常年淤积更是出现所谓的“地上河”的悬河问题,严重威胁中下游地区广大人民群众的生命财产安全和经济社会的长远发展。今后无论是修复和保持黄河流域生态环境屏障、实现全流域同步建成小康社会、人民共享改革发展成果,还是将丰富的自然资源转换为确保国家粮食安全、能源安全和生态安全的战略保障,均高度依赖黄河水资源作为未来高质量发展的重要支撑。因此,水资源合理利用自然也就成为统筹协调黄河流域实现高质量的核心环节。黄河流域未来的高质量发展一定要围绕“以水而定、量水而行”,实现合理配置和高效利用黄河水资源。要把水资源作为刚性约束因素,合理规划人口、城市和产业发展, 大力推进农业节水,减少耗水工业,大力发展节水产业,大力推广应用节水技术,实施全社会节水行动,加快推动用水方式的节约集约化。

  黄河问题,表象在黄河,根子在流域。要彻底解决这个问题,就要实施全流域统筹兼顾、协调治理。“治理体系和治理能力现代化”在黄河流域的全域治理上具有特殊的意义。要按照空间均衡原则,以流域和行政区域为单元建立健全黄河水资源管控体系。在把黄河流域水资源合理利用作为刚性约束的前提下,在统筹协调的基础上,实现保护优先、系统治理、综合预防、协同管控、区域统筹的黄河流域高质量发展。要更加突出生态保护的优先地位,巩固生态安全屏障;要保护好黄河源头等一大批关键生态功能区,加快推进黄土高原的水土恢复与保持;充分考虑生态安全与粮食安全并重的三大灌区未来发展;优先发展清洁能源,推动城市群建设,推进新一轮技术革命的创新、发展及其在黄河流域的应用;加快实施山水林湖草城的系统治理,充分考虑上中下游治理保护差异前提下,实现源头预防、用水管控、末端治理。[ 王浩,新时期治黄方略初探,河南日报,2019年11月5日第006版]通过实施重大水工程建设、河道整治、河势控制等措施。要加强自然水循环与社会水循环的协同管控,全面推进城乡生活及工业污水资源化的处理与利用。加强流域与区域的统筹治理,实现水资源供需、水污染产消、水沙产泄以及空间使用的协调与平衡,切实做到抓好大保护、实施大治理。

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姓名:陈晓东 工作单位:

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