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绿色产业政策:理论演进与中国实践
2020年01月19日 16:46 来源:《财经研究》2019年08期 作者:李晓萍 张亿军 江飞涛 字号

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  摘要 

  如何推动经济社会绿色发展是当今时代的核心议题,绿色产业政策成为了各国推行绿色发展的重要政策选择。文章基于产业政策视角对绿色产业政策理论机理进行剖析,解析中国产业绿色发展及相应政策实践中存在的问题。研究表明:(1)绿色产业政策是在绿色发展理念背景下对传统产业政策、环境政策及其相互关系的变革,其本质涉及经济模式、技术条件和制度结构的深刻调整,其核心在于推动可持续性技术突破,难点在于协调不同利益冲突,承担不确定性政策干预风险;(2)中国绿色产业政策源于协调经济发展与环境保护的实践,当前政策仍然是行政强制性环境管制手段与传统产业政策相结合的政策组合,对市场机制在其中的作用及政策之间的协调性关注不足;(3)构建与完善中国绿色产业政策体系的关键在于推动产业政策与市场机制、产业政策与环境政策的协同,结合市场机制形成发展新路径,并注重政策工具之间的协调性与互补性,建立推动政策协同的组织机制。

  关键词 

  绿色产业政策;产业政策;环境政策;绿色发展

  基金项目 

  国家自然科学基金面上项目(71673304,71373283);国家自然科学基金重点项目(71633006)。

  *本文得到了中南大学中央高校基本科研业务费专项资金(2019zzts208)的资助。

 

  一、引言 

  随着经济的迅速发展,世界范围内的资源耗竭与环境污染问题愈发突出(Fay等,2015)。虽然生产技术的革新一定程度上提高了资源使用效率,但这种不可持续的生产方式对人类赖以生存的生态系统造成了严重威胁,大气污染、生物多样性丧失、土壤退化、资源枯竭等多种环境问题已经达到了不可逆转的临界点(Rockström等,2009)。因此,转变经济发展方式,使经济增长与环境污染和资源消耗脱钩,是摆在各国面前的重要任务。各国的政策制定者已经意识到这一点,并为此展开了广泛的讨论。其中一大焦点是将“绿色”纳入政策议程中,美国、欧盟和日本等相继制定了绿色经济发展战略(Rodrik,2014),以期通过适当的政策干预在内化环境外部性成本的同时实现经济的可持续性增长(Hallegatte等,2013;Altenburg和Rodrik,2017)。

  改革开放四十年来,中国经济增长取得了举世瞩目的成就。然而,粗放式的经济发展模式也带来了严重的环境污染与资源消耗。为应对日益严峻的生态环境问题,中国政府制定了一系列环境政策,如节能减排标准、排污收费制度和强制性关停污染企业等,这些政策的运用一定程度上遏制了环境恶化的趋势,但经济活动对环境系统的破坏仍在继续,生态功能仍在逐步退化(范庆泉和张同斌,2018)。从已有研究文献的观点来看,经济增长与环境保护之间似乎存在某种此消彼长的矛盾。传统静态观点甚至认为,环境规制会增加社会成本,对生产率增长会产生负外部性效应(Christainsen和Haveman,1981;Gray,1987)。然而,这并不意味着经济增长必须以牺牲环境为代价,反之亦然。

  当前,中国经济进入了经济新常态,人民对美好生活的需求与优质生态环境供给能力不足之间的矛盾日益突出,严峻的生态环境问题成为制约经济增长的瓶颈,如何推动经济、社会以及环境协调发展,成为决策者和研究人员面临的重大命题(陈诗一,2016)。为此,党中央从生态文明建设的高度上对经济发展方式提出了总体要求,即大力推动绿色低碳发展。在2017年召开的中共十九大上,习近平总书记强调要推进绿色发展,加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。这意味着推动我国经济发展模式绿色化转变已经成为新时代的必然选择。

  从本质上来讲,绿色发展涉及经济增长、环境保护乃至共同促进社会和谐的问题,其中关键问题在于协调既有利益冲突及应对不确定性风险(Lütkenhorst等,2014)。产业政策在促进产业结构演进、产业竞争力提升与经济增长方面扮演着重要角色。然而,产业政策强调的是产业发展与经济效率的提升,推动经济增长是其主要任务。在绿色发展背景下,仍然以经济增长为核心的政策措施显然已经不能满足社会发展要求。那么,如何对现有的政策体系进行调整才能解决中国所面临的绿色发展问题呢?其理论依据又是什么呢?

  本文基于产业政策视角,试图对上述问题进行探究。在此过程中,绿色产业政策(green industrial policy)作为一个新的政策理念,为我们重新反思与调整中国传统产业政策,推动绿色发展提供了一个很好的切入点。我们将从绿色产业政策的理念、理论基础及其与传统产业政策的差异着手,并以此为基础探索当前中国产业政策与生态环境保护政策实践中存在的问题,尝试为构建符合中国国情的绿色产业政策体系提供指引,希望能在一定程度上推动中国经济增长与生态环境保护的协同。

  二、绿色产业政策的理论基础 

  我们将以绿色产业政策的基本内涵为切入点,围绕市场失灵这一最基本的政策干预理论命题,厘清绿色产业政策与产业政策、环境政策之间的区别和联系。在此基础上,本文将从经济模式、技术条件以及体制机制变革角度入手,深入解析绿色产业政策的基本逻辑(见图1)。  

 

  图1 绿色产业政策基本原理图解

  (一)绿色产业政策发展理念−从外部性到社会目标的拓展 

  长期以来,世界各国都将经济发展置于首要位置,因为实现财富创造及综合国力赶超是各国尤其是发展中国家的主要目标。然而,灾难性的环境后果及各类社会矛盾的加剧,引起了各国政府对经济发展、环境保护及社会和谐三者之间平衡性的广泛关注。2014年,政府间气候变化专门委员会首次用整整一章论述“社会、经济和伦理概念及方法”(IPCC,2014)。同样,德国全球变化咨询委员会(WBGU)在其旗舰报告中也指出,向低碳、可持续的全球经济体系过渡是一种根本性的转变,这种转变是一个有计划的、由政策引起的过程,其核心涉及经济结构、技术和体制机制的深刻革新。在此背景下,伴随着经济增长,绿色经济和绿色发展的理念如雨后春笋般涌现,绿色产业政策正逐渐引起广泛关注并成为各国实现绿色发展理念的重要政策选择。越来越多的经济发展和政策研究人员(Rodrik,2014;Lütkenhorst等,2014;Altenburg和Rodrik,2017)以及国际组织(Hallegatte等,2013;Schwarzer,2013)对其展开了深入研究,以期通过这样一种政策干预方式实现经济、社会及环境的协调发展。

  显然,绿色产业政策与产业政策和环境政策之间存在密切联系。在实践中,这几项政策措施经常互有交叉,许多情况下,一项政策可能同时被赋予多项目标,如经济效益、环境效益或社会效益。例如,随着环境问题的日趋严重,各国政府纷纷出台了一系列环境政策,其目的不仅仅是为了保护环境和提高环境效益,也是为了促进产业结构向绿色化和低碳化发展。因此,无论是绿色产业政策,还是产业政策,亦或是环境政策,其本质都是为了解决市场失灵问题。就这一点而言,绿色产业政策、产业政策及环境政策三者具有内在统一性。

  然而,产业政策的重点在于应对技术创新与研发活动(正)外部性及高度不确定性,经济发展与经济效率是其追求的主要目标;环境政策则主要解决经济活动中的环境外部性问题,保护生态环境和内化环境外部性成本是其主要任务。而绿色产业政策则同时肩负产业政策及部分环境政策重任,其更广泛的发展要义对现实政策体系构建提出了更高要求。事实上,绿色产业政策通常也需要将产业政策和部分环境政策结合起来使用。因此,厘清绿色产业政策与产业政策及环境政策之间的区别与联系,对于我们深入理解绿色产业政策理论基础、作用机理及其发展必要性具有重要意义。

  (二)绿色产业政策和产业政策的理论边界 

  传统意义上的产业政策(industrial policy)是指政府针对某些行业实行差别化待遇的政策,包括但不限于财政补贴、税收优惠、优惠贷款和土地优惠政策。因而,产业政策肯定是针对具体行业的政策,也是一种“歧视性”的政策(聂辉华,2017)。传统产业政策重点在于提高生产力,并以此增加资本和劳动力回报率,从而带动经济发展和社会繁荣。然而,一直以来的经济增长都以牺牲环境为代价。虽然生产力的改进一定程度上提高了资源使用效率,但远远低于GDP的增长速度(Wiedmann等,2015),并由此引发了一系列严重的环境问题,对社会的可持续发展造成了严重威胁。因此,我们应当认识到经济增长与环境破坏脱钩的重要性。遗憾的是,迄今为止没有一个国家能够实现两者的完全脱钩。所以,产业政策应当根据社会发展需求涵盖更广泛的社会目标,包括增加就业、缩小区域差距和控制环境污染等(Altenburg和Lütkenhorst,2015)。

  从本质上来讲,绿色产业政策和产业政策具有共同之处,即两者都是为了纠正外部性带来的市场失灵。当存在严重的外部性时,市场并不能传递正确的价格信号,此时,基于市场的资源分配方式难以促进经济结构向最优的方向转变(Altenburg和Rodrik,2017)。在外部性作用下,技术创新的溢出效应使得个体投资者的创新收益低于社会收益或者不能获得与其承担的风险相匹配的回报率,这会在一定程度上打击个体投资者的创新积极性,抑制整个市场的创新活力与创新动力。而市场价格不能完全反映环境外部性成本时,则会带来过多的生产与消费,并对生态环境造成严重的不良影响。

  然而,产业政策重点还是以产业发展、市场效率的帕累托最优为努力方向,经济增长和经济效率是其追求的主要目标。而绿色产业政策除了要应对环境外部性问题之外,同时还需要促进经济及社会的可持续发展。两者的本质目的不同,对其发展路径也提出了不同的要求。从绿色产业政策体系构建角度而言,需要的是一种长期的根本性转变,这种转变的关键就在于引导变革性技术突破,让绿色产业与绿色生产技术在未来市场占据主导地位,并带动社会分配及公平问题的解决(Altenburg和Rodrik,2017)。政府虽然可以通过产业政策影响特定行业的发展,但对产业运作赖以生存的市场干预能力有限(Karp和Stevenson,2012)。现阶段,政府难以识别企业绿色投资能否在将来市场上占据主动权并获得成功,因为绿色产业的发展状况和盈利能力只能由未来市场需求所决定。因此,此过程伴随着高度不确定性和风险性,可能导致旨在推动绿色发展的产业政策存在失败的风险,这对于以利润为导向的企业而言是无法接受的。与此同时,企业绿色投资的预期收益还高度依赖于环境外部性的内部化程度,当环境内部化程度较低时,将会使得绿色技术创新与投资收益远低于社会收益,导致绿色技术创新与投资不足。所以,我们强调,相较于传统的产业政策,绿色产业政策的难点就在于,不仅要应对研发活动外部性和不确定性问题,还要解决环境外部性问题,这种多重挑战对政府干预提出了更高要求(见图1)。很显然,传统产业政策模式与绿色发展广泛性的要求不相符。这样一来,势必会引起整个生产消费系统的彻底性变革。所以,认清绿色产业政策与产业政策的理论边界,对厘清未来工作的重点与难点,并提前做好应对工作至关重要。

作者简介

姓名:李晓萍 张亿军 江飞涛 工作单位:

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