我国的安全生产形势严峻，除了法律制度机制和责任存在缺陷之外，体制不健全和体制不顺畅是重要的原因。在国家治理体系的大背景下，构建和完善国家安全生产治理体系，促进国家安全生产治理能力的现代化，需要重构党、政府、社会、市场、企业和员工在安全生产中的角色，特别要理顺党和政府、政府内不同部门间的职责关系。

　　体制建设是安全生产工作的主要内容。好的体制可以使法律制度顺利发挥确认与促进、限制与约束、禁止与制裁等规范作用，不顺畅的体制会阻碍法律的实施和机制的运行，使法律沦为废纸。我国的安全生产形势严峻，除了法律制度机制和责任存在缺陷之外，体制不健全和体制不顺畅是重要的原因。在国家治理体系的大背景下，构建和完善国家安全生产治理体系，促进国家安全生产治理能力的现代化，需要重构党、政府、社会、市场、企业和员工在安全生产中的角色，特别要理顺党和政府、政府内不同部门间的职责关系。现就《安全生产法》修正案（送审稿）存在的体制问题，提出进一步修改的建议。

　　建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的责任体制

　　应建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的责任体制。目前，各级安监局局长和分管的政府领导在行政序列中排名普遍靠后，这说明地方党委和政府的安全生产责任意识整体很淡薄。由于追责无情，影响前程，政府口无人愿承担分管安监重责，于是由资历最浅者分管就成了显规则。为此，习总书记在2013年7月强调安全生产工作必须“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。一些地方基于此开展了体制创新工作，如河南、甘肃、广东、重庆等地的省（市）委省（市）政府联合出台了“党政同责”的文件，北京市出台了安全生产“一岗双责”的文件，取得了初步的成功。对于地方经验，国家层次的《安全生产法》在修订时应予以回应，能巩固的就巩固，能发展的就发展。可借鉴《中小企业法》坚持党对企业领导的做法，规定“安全生产实行党委领导下的政府负责制，地方各级人民政府对安全生产行政监管工作负总责”。这样可使党委负起统一管理的总责，使政府负起行政监管的总责，形成各级党委常委分管或者联系安全生产的负责体制，安全生产工作必然迈上一个新台阶。此外，修正案（送审稿）没有“一岗双责”的规定，难以使安全生产融入各行各业的监管领域中，安监部门难以摆脱单打独斗的现实困境。

　　建立健全乡镇监管机构，使之具备履责的能力

　　应建立健全乡镇监管机构，使之具备履责的能力。修正案（送审稿）第八条将“乡镇”一级也纳入行政监管体制，突破了行政监管职责向下只规定到县的立法传统。在乡镇监管力量相当薄弱甚至缺乏的情形下，该规定存在把监管责任推卸到最基层的嫌疑。当前，基层的安监基础十分薄弱。以条件相对好一些的北京为例，乡镇虽然都建立了安全科，人员少的2到3人，多的十几人，但是绝大部分是流动性强的合同工，正式编制少得可怜。尽管如此，安全科还要从事其他社会安全工作。以条件差一些的西部城市兰州市为例，其8个区县中有一半没有专业人士从事安全生产监管工作，乡镇基本没有安全科，基础相当薄弱。因此，立法把安监的重压施加到乡镇，而不增强基层力量，结果只能是负责安监的基层官员不堪压力而频繁变换岗位，不利于安全生产工作走向良性循环。为此，修正时应结合十八届三中全会决定中有关安全生产的规定精神，加上“建立乡镇监管机构，加强基层监管力量”的规定。

　　理顺安监部门综合监管和行业直接监管的体制关系

　　应理顺安监部门综合监管和行业直接监管的体制关系。国家和地方独立的安监部门设立10年了，但整体上没有厘清“综合监管”和“直接监管”的关系，打乱仗的现象普遍。实际上，安监部门的职能不能笼统地称作“综合监管”，即什么样的安全生产问题都有权管。权力过大且泛，既无法突出其特殊的手段和机制，也容易混淆安监部门的综合监管责任和行业部门的直接监管责任。综合监管应定位为行业部门直接监管基础上的“整体指导、协调、监督和服务”。中央强调“管生产经营必须管安全、管行业必须管安全、管业务必须管安全”的一岗双责、齐抓共管模式，突出的就是行业部门的直接监管责任。行业部门难以履行直接监管责任的，安监部门应当予以指导、协调；安监部门通过抽查性监督执法发现行业部门直接监管存在问题的，应当予以约谈、通报、考核扣分，发挥整体性的监督和督促作用。

　　区别安全生产监管和煤矿安全监察的体制关系

　　应区别安全生产监管和煤矿安全监察的体制关系。什么是政府的“监管”和煤监部门的“监察”？两者有何区别？如出事故，监管不当应承担什么责任？监察不当要承担什么责任？都要明确，而《安全生产法》修正案（送审稿）未做到这一点，需要修改予以解决。

　　加强权力机关对安全生产的权力监督

　　应加强权力机关对安全生产的权力监督。《水污染防治法》等涉及国计民生的领域法已经设立了人大监督的机制，要求政府向同级人大常委会汇报工作，接受质询。一些地方已经迈出了政府向同级人大常委会汇报安全生产工作接受人大监督的步伐，但是事关生命安全的《安全生产法》却没有提到人大及其常委会对安全生产的监督，不能不说是一个立法缺憾。此次修改《安全生产法》，应规定设立安全生产工作的目标责任制和年度考核、任期考核制，并要求国务院和地方各级人民政府接受同级人大及其常委会的监督。