改革说白了是利益的重新分配，必然引发各种各样的矛盾冲突。既得利益群体自然会用各种各样的借口来拖延改革、扭曲改革、颠覆改革、否定改革。而这些借口，当然也都是冠冕堂皇的，看起来颇为理直气壮的。比如有种说法：改革要在法律规定范围内依法进行。全国人大常委会有官员就说，“法律未修改，不许有试点”。从本质上来说，这是完全正确的，我们不是要依法治国吗?改革当然也要依法进行。若改革就是各地区、各部门自行其是，甚至践踏法律去搞改革，当然会给正常改革造成极大混乱。

　　但与此同时，我们似乎又忘了一个大前提：由于部门立法和非专业立法的情况同时存在，我们国家的法律体系及其有关法律规定，存在着巨大问题，有些甚至是根本性的问题，很多时候这些法律法规及其规定内容正是改革的对象!

　　这就出现了一个悖论：改革要依法进行;但依据的法律，却恰恰又是改革对象，主持改革的部门，往往同时又是以往主导制定这方面法律政策的部门，其权力、利益已经很深入、很普遍地渗透到了相关法律法规，但其主动改革的动力却几乎没有;外部有改革需求和改革意愿，却没有主导和推进改革的权力，反而不得不在现行法律框架内行事，那么到底应该怎么办?

　　部门利益法律化制约改革深化

　　笔者在研究过程中就遇到过很多此类问题。比如质检部门的改革。上世纪90年代末期的三检合一、内外合并，由于人为的特殊原因，存在很多问题，导致这个机构权力极度膨胀、管制越来越宽、效果越来越差，国内质量安全状况恶化就是明显表现。因此，民怨沸腾之下，改革呼声一直非常强烈。笔者就曾建议，借此全面深化改革之机，对我国质检体制进行深入改革，从体制框架、职能定位到法律政策进行重构，基本思路应该是：强化质量监管，成立单独的“国家质量监督管理局”，建立内外一体的生产标准和监管体系;撤销出入境检验检疫局，出入境检疫部分，划归农业部、卫生部、海关总署等部门，检验部分则与质量监督管理局合并，充实、加强国内质量监管力量，取消出口商品的法定质量检验，进口商品由质量监督管理局按照国内销售质量标准统一监管，但实际进程和改革力度却让人大失所望。

　　质检改革不能说没有启动。去年7月，国务院常务会议决定对出入境检验检疫体制进行改革，并要求尽快制定改革方案。但如今半年多过去了，完整方案仍无踪影。只是近期出台了个文件，对于质检进行“管办分离”，即把质检部门属下的检验、监测、认证机构进行整合，与行政脱钩，转企改制。这当然是该做的，否则政府部门下设检验收费机构，必然导致政企不分、破坏良性市场竞争，还会出现利益输送、监管腐败等问题;但这毕竟只是质检改革的一小部分，并且是从属部分。更重要的应该是彻底改革质检体制，并借此转变质量管制思路和重新检讨有关法律、政策——这才是质检改革的长治久安之道。可遗憾的是，我们只看到了表面的改革，深层次的改革却付之阙如。就是这样最肤浅的改革，据说时间表都划到了2020年!可想而知，深层次的改革将几乎是遥不可及的事。

　　造成这种状况的根源之一，就是目前这种质检体制已经通过相关法律、法规予以固化了。所以面对质疑和改革呼声，质检部门冠冕堂皇的惯常依据就是：我们是在“依法行政”。

　　先修法再改革亦有诸多问题

　　在上述状况下，若不修法，则深层次改革不能动，只能动点皮毛，做点表面文章;可若先修法，再进行全面深入改革，则又会产生诸多相应问题。