作者简介：王处辉，南开大学周恩来政府管理学院社会学系教授；朱焱龙，南开大学周恩来政府管理学院社会学系硕士研究生，天津　300071

　　内容提要：欧洲高等教育的发展始终伴随着追求良性治理的探索和努力，这种探索和努力的目的不仅是为了让高校生产高质量的教育产品，更是为了平衡参与高校教育科研活动的各个行动主体的利益并最终保全欧洲的大学精神。欧洲关于高等教育治理的研究成果丰硕并逐渐形成了特定的分析框架，最近的研究成果更是将治理的内容指标化，此举在为高等教育治理研究提供比较研究和实证研究基础的同时，使得治理的目标和方向更加明确而严谨。参照欧洲高等教育治理已有的分析框架并介绍其最新进展，或许可以为我国高等教育的发展及相关的政策制定提供一种新的国际视角。

　　关 键 词：欧洲 高等教育治理 分析框架 指标化

　　一、问题的提出

　　高校在欧洲属于历史较为悠久的社会组织之一，与现今的高校在功能上相差无几并且能够有迹可循的欧洲高等教育机构，可追溯至900年前的博洛尼亚大学(University of Bologna)[1]。实际上，正是这种悠久的办学历史，使得欧洲在高校治理方法和高校发展路径方面形成了独有的特色。如果说工业化的影响和市场力量的侵入所导致的高等教育办学主体多元化的现实，以及外部力量的过多干扰将构成摧毁大学的独立精神的隐忧，是欧洲学者早已关注的问题的话，那么，高校治理的问题在当下欧洲所引起的关注比以前更为广泛和深入了。造成这一现象的因素主要有：首先，全球化导致的人口流动、萎靡的经济增长态势和不断增长的竞争压力催生了欧洲高等教育体系的一系列改革[2]，而这新一轮的改革不可避免地涉及高校的治理问题；其次，欧盟建立“知识主导型经济”(Knowledge-based Economy)的目标强化了欧洲高校的作用——这一目标要求在未来的15至20年间，将欧洲高校打造成为科研和创新的主要阵地，里斯本战略(Lisbon Strategy)①即是完成这一目标的治理实践；最后，来自国家、社会组织、市场等行动主体的影响和压力也在不断重塑高校的功能，高校在伴随欧洲经济社会发展的同时也在探索真正适合自己的发展道路。

　　欧洲高等教育治理的宗旨是根据社会的变革不断调适国家、社会组织、市场和高校本身的关系并努力寻求高等教育发展的欧洲路径。依循这一宗旨，无论在高校治理理论的发展方面，还是在治理实践的推行方面，欧洲在全球范围内都处于领先地位，而有关这一领域的最新动向则是将治理的目标和内容指标化。我国经济社会结构的调整同样也对高等教育发展产生了重大影响，这一现实使得我国高校也面临同样的治理困境。在此背景下，本研究试图讨论三个方面的问题：一是将欧洲关于高等教育治理研究的观点加以整合并提供一个认识和了解欧洲高等教育改革和政策变迁的宏观框架；二是分析欧洲高等教育治理涉及的具体内容及其指标化的成果；三是试图为我国高校治理寻求一种国际视角或欧洲经验。

　　二、欧洲高等教育治理的分析框架

　　(一)梳理欧洲高等教育治理分析框架的必要性

　　治理理论之所以在欧洲高等教育领域得以应用，一个重要的原因在于高等教育参与主体的多元化趋势及其导致的利益博弈，由此，各高校都试图找到一种利益平衡机制。另外，欧盟委员会提出的使欧洲高校在全球更有效率和更有竞争力的目标，又促使各个国家都在寻找新的高等教育治理模式，以便呼应政策需求并且更加适应外部环境的变化。面对社会的深刻变革和欧洲高等教育发展的困境，许多学者提出了新的见解和观点。尼夫(Neave)认为目前正在进行的欧洲高等教育改革应该被冠以“市场化”的标签[3]，这种市场化的冲击使得各国在寻求新的高校治理模式的同时，也在频繁地转变教育机构、国家、经济社会因素的关系，并着手调整高校的功能[4]，从某种程度上来说，高等教育系统被不断地重塑、转变、更加具有现代意义和市场走向[2]。即便如此，大学的自治精神仍然受到高度的褒扬，然而，高度自治的高校却没有办法完全控制其发展的方向、可持续性和速度[5]。这些变化已开始导致国家和社会的关系在很大程度上被重新定义和组织，而真正需要并且最为紧迫的，是找到一条根本的大学管理、建构和资助之路[6]。

　　事实上，高校在经济社会变革的浪潮中逐渐改变自己的原有“身份”，理由是其目的、工作进程、组织机构、管理系统和财政系统，甚至其在经济、政治和社会中的角色正在面临“拷问”[5]。这样的“拷问”诱发了学者对于高等教育治理分析框架的探讨。实际上，奥尔森(Olsen)早已提供了高等教育的四种分析视角[5]；道宾斯(Dobbins)等在分析了欧洲以往的高校治理理念的基础上，概括性地给出了高等教育的三种理想类型[2]。本研究正是以奥尔森的四种视角和道宾斯的三种类型为起点，并以性质定位和利益博弈为分析视角，力求梳理出欧洲高等教育治理的分析框架。

　　(二)关于高校是工具还是制度的论争

　　几乎所有相关学者都已认识到这一点：科学的自治共和体(the Self-governing Republic of Science)时代已一去不复返了，高校正失去其原有的建构逻辑、身份地位和鲜明特色。实际上，高校的制度、目标正在被重塑。在欧洲大多数国家，反思和重组高校成为社会变革中制度设计的重要部分。不管褒扬高校实质性的成功(substantial success)抑或悲观地认为其只是一种现象的成功(phenomenal success)[7]，或许首先需要回答的一个问题是：高校究竟是工具还是制度？

　　工具论者认为，高校可以被看作是为了实现预期目的和追求特定利益的一种工具。该视角下最核心的问题是：高校怎样被组织和管理，以便以最高效的方式实现目标和完成任务。这样一来，高校将会在涉及资金、经济效应和教育产品提供等具体内容的一系列合同中运转。外部因素和社会环境对于高校的运行影响很大，所以高校为了维持正常的运转不得不沦为“实现国家目的的工具”和市场经济冲击下“具有公司性质的组织”[5]。

　　制度论者认为，高校是社会机制中不可或缺的制度之一。高校理应是一系列规则和相关的教学科研活动持续性的复合体，其有特定的资源结构和意义结构，而这种稳定的结构是不会因为个体的要求和外部环境的变化而变化的。意义结构提供了普遍适用的目的并给出了个体行动的方向，而资源结构提供了行动的可能性并为目标的实现提供保障。高校之所以是稳定制度的另外一个重要原因，是高校在发展过程中形成了根植于其内部的高校文化，这种文化的根深蒂固决定了作为制度的高校的稳定性。正是在这个意义上，高校是“学者的自治团体”和“民主的代表”[5]。

　　(三)国家、市场、学术团体之间的利益博弈

　　国家、市场和学术团体作为高等教育的参与者或最主要的行动主体，因为诉求各异和利益分歧，三者之间长期存在张力(tension)。明晰三者之间的利益诉求不仅可以理顺其行动逻辑，更为重要的是，只有明晰其诉求差异，高等教育的治理才能“有的放矢”。

　　欧洲学者一向把高等教育治理及其变革作为一种社会现象来考察，他们非常重视现代教育体系中的制度根源和权力平衡。实际上，正是基于这一点，克拉克(Clark)早在1983年就提出了三种高等教育类型及其区别，这三种类型分别是国家控制模式(State-control model)、洪堡学术自治模式(Humboldtian model of academic self-rule)②和英美市场导向模式(Anglo-American market-oriented model)[8]。其实，道宾斯等建构的三种高等教育的理想类型，即国家中心模式(The state-centered model)、学者自我管理团体(The self-governing community of scholars)和市场导向模式(The market-oriented model)在实质内容上与前者大同小异[2]。但是，不管是哪种分类方法，在承认不同主体利益诉求各异的前提下，都需要涉及诸如创办高校的目的以及高校究竟应该在什么样的环境下运行这样的实质问题。

　　国家中心模式意指高校是为了完成政府和国家领导人制定的政策目标和特定任务的工具。在这样的高校里面，教学和科研不是为了知识发展和学术创新，而是为了获得更多的政府支持和资金倾斜。衡量高校绩效的标准是科研对于解决政府面临的实际问题的应用价值，如国防、科技、健康卫生及教育，用沃尔夫(Wolff)的话表述，即高校是“被雇佣的”[9]。换句话说，高校在本质上是一种实现国家目的的工具(an instrument for national purpose)由此带来的一个明显后果是高校内部的紧张和“碎片化”。的确，服务于国家可以使得高校变得“富有”，而其代价却是不断“缩水”的内部整合和凝聚力的下降。就管理方式而言，科层制开始在高校里推行，领导人来自于政府的任命而不是民主选举。实际上，国家对于高校的支持力度和投资额度取决于高校完成预先制定的目标的效率，以及与其他机构相比的竞争力大小。还有，高校与市场行为之间的关系也是通过政府来调节的[3]。具有市场导向的高校是一种带有商业性质的法人团体和地区经济的“服务站”。其最大的特征是教育和科研产品都被看作商品在自由市场上售卖，而竞争力的大小、能否获利和是否能满足个体特定的需求，成为高校最关切的问题，至于提供公共产品和服务社会这些被认为是高校最重要的功能早已被“抛之脑后”。这样的一个显性结果是避免了来自国家和政治权威的过多干涉，因为高校的运转和资金来源主要依赖于“股东”、捐赠者、顾客等利益主体，这种类型高校的领导人是杰出的企业家。可以预见的是，市场经济的优胜劣汰机制决定了最终留下来的终究是那些能够并且愿意适应外部环境变化和刺激的高校。即便如此，“洪堡模式”依然在很大程度上得到弘扬和坚持。许多学者认为高校理应有自己的组织原则和基本规范，学术奉献、追求真理和知识传播这些特质被认为是普世的并且是永恒的，因为其与特定的地区、国家、文化及宗教无关。这一类高校的管理依赖于学术组织、民主选举的领导和各种自律组织[10]。因而，寻求科研成果的即时应用、获得政治便利和追求经济利益，这些行动与真正的大学精神是格格不入的，高校应该服务于整个社会而不是为有需求的个体“定制”服务，并且高等教育应该向每一位有资质的社会成员开放，因为高校有着比服务国家和应求市场更为重要的意义，即塑造有个性并且正直的社会个体、启蒙和增进社会整合。