作者简介：眭依凡(1956- )，男，江苏镇江人，教育部长江学者，浙江师大教科院院长，北大教育学院兼职教授，华东师大兼职博导，浙江 金华 321004

　　内容提要：文章在厘清治理和善治概念的基础上，从大学本身就不是一个“统治”的组织、当下的大学管理面对诸多挑战、大学必须找到效率更高的新的管理模式等三个方面分析论述了大学何以选择善治，最后提出了大学善治必须遵循的效率性、民主性、整体性及法制性等四个原则。

　　关 键 词：大学治理 大学善治

　　标题注释：北京市教育科学2010年规划重点课题“大学领导力研究”(ADA10096)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“完善中国特色现代大学度进程中的大学校长管理专业化研究”子课题(11JZD042)。

　　党的十八大以后，国家治理体系的现代化和治理能力的提高不仅成为一种国家意志，而且成为各级政府及各类组织管理综合改革的目标。大学作为负有人才培养和知识创新之崇高使命，既要满足社会发展需要又要守持大学属性并遵循自身运行规律的复杂组织，更应率先自觉构建科学的治理体系以提高治理能力。亦是此因，今年五四青年节习近平总书记在北大与师生座谈时对大学提出要求：“全国高等院校要走在教育改革前列，紧紧围绕立德树人的根本任务，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制，当好教育改革排头兵。”[1]大学是一个需要理性驾驭又需要注重效率的组织，而善治既是大学治理必要的理性，亦是大学进行综合改革顶层设计即大学治理的目的所在，研究大学善治的意义就在于此。本文提出并回答“何谓善治”、“为何强调大学善治”及“大学如何善治”三个设问。

　　一、关于治理与善治的概念

　　作为管理学界的一个专业术语，“治理”是个舶来词Governance，原意是控制、操纵和引导，过去与Government几乎没有区别并常混为一谈，主要指与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。例如世界银行把治理界定为“使用政治管理国家事务”，联合国开发署把治理定义为运用正式权力管理国家事务的实践。治理通常指在政治系统或行政系统的特定范围内行使权威，通过权力的运行与干涉，对政务或公共事务做出有效安排，避免“混乱无序”发生或使已经发生的“混乱”调整到“有序”，以达到维护政治秩序和维护社会稳定的目的。其包含三个要素：国家政治权威的存在形式；在管理经济和社会资源时权威的运用手段；政府通过设计、形成和执行正确的规制以高质高效地履行政府职能的能力。

　　据有关文献称，“治理”是1989年世界银行在其报告中首次提出“治理危机”并在1992年发表题为《治理与发展》年度报告后，先被诸如经合组织、联合国开发署、联合国教科文组织等国际组织高度认同，继而在包括政治、经济、社会等管理领域和社会科学研究领域获得了广泛运用的概念。但是法国学者让-皮埃尔·戈丹对此持不同意见，他在《何谓治理》一书中提出：治理概念经历了三次“生命阶段”。早在13世纪治理一词就在法国流行过，14世纪末叶英格兰国王亨利四世也使用过这个概念。而最新研究成果表明：“在17-18世纪，治理是关于王权和议会权力平衡的讨论所涉及的重要内容之一。”[2]不过当时的治理概念，“只代表一种含义：统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及整齐划一的方式推行的意志等……”[3]随后其与实用知识一样逐渐边缘化。至20世纪30年代在实用主义盛行的美国，治理被用于组织尤其是企业指导。进入20世纪90年代，治理被广泛运用于公共政策系统分析领域，至此治理才进入其第三次生命阶段。由此可见，治理作为一个管理概念的出现远早于20世纪。但这并不重要，我们所关心的是近20多年来“治理”一词何以会成为西方社会以及其他国家管理国家和社会的新宠。

　　20世纪90年代西方经济学家和政治学家赋予了Governance区别于Government的新的含义。全球治理概念和治理理论的创立者、美国著名学者詹姆斯·罗西瑙把治理定义为：“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥有效作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[4]这种新的管理机制既包括政府机制，也包括非政府、非正式的机制。英国学者罗伯特·罗茨在其《新的治理》中对治理概念做了如下梳理：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会方式。”[5]全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，把治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。该研究报告指出治理具有四个特征：(1)治理不是一整套规则，也不是一种活动而是一个过程；(2)治理过程的基础不是控制而是协调；(3)治理既涉及公共部门，也包括私人部门；(4)治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[6]。随着人们对治理认识的不断深化，上述关于治理并不是一整套的规则或制度的观点并非准确。作为在全球化背景下脱颖而出并迅速发展的一种新思维，治理思想不仅反映了任何国家都不具有独立解决社会问题的能力，揭示了任何组织不能单靠行政手段解决所有问题的局限性，而且强调了应建立必要的制度以保证社会或组织应有秩序和公正。

　　俞可平先生根据西方诸多治理概念对治理的基本含义进行了如下提炼：在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要；治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益；从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理；它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用[7]。这个提炼给予了治理一个比较全面且清晰的概念。据此，我们可以对治理作如下简单明了的界定；治理是一种在领导层权力体系主导下协调被管理层共同管理的新型管理模式。其有如下特征；治理不只是居高临下、自上而下的权力运行过程，其基础不是控制而是协调和共享管理；治理具有整体性和框架性，是组织之间及其成员相互依存的关系结构；治理是在公共目标支配下的强调效率的管理活动。

　　正是治理与以统治为特征的传统管理模式的根本不同，并且极大顺应了社会公共管理及组织管理日益复杂、被管理者参与管理的利益诉求日益高涨的社会需要，从而导致“治理理念占了上风，成为对旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化。治理的胜利显得如此轻而易举，以至于现在已经成为经济、社会管理以及媒体经常挂在嘴边的一个词……”，“治理观如今已经成为主要政治领导人非常重视的一个理论参考依据。”[8]如法国前总理甚至把治理视为国家和社会管理的一面旗帜。

　　为了使治理更加直观且具有更大的现实操作性，罗伯特·罗茨把治理类型作了如下的归纳：(1)作为最小的国家治理，指削减国家的开支，缩小政府的规模以取得更大的效益；(2)作为公司的治理，指的是指导和控制组织的体制；(3)作为新公共管理的治理，指把私人部门的管理手段引入公共部门，把激励机制引入公共服务中；(4)作为“善治”的治理，是指一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系；(5)作为社会一控制论系统的治理，指政府与社会、公共部门与自愿部门及私人部门之间的合作与互动；(6)作为自组织网络的治理，是指建立在信任与合作基础上的自主而且自我管理的网络[9]。在这里笔者更倾向把善治视为组织内部治理的概念，因为“善治”似乎更贴近组织的内部管理且要求也更具体。

　　何谓“善治”？善治亦是世界银行在上世纪90年代最早提出的概念，作为治理的一类形式。善治“是使公共利益最大化的社会管理过程”，其“本质是政府与公民对公共生活的合作管理”[10]。为了实现公共服务中的效率即善治，世界银行主张：鼓励竞争和市场的发展；改革公务员队伍，减少冗员；制定预算纪律；对国有企业实行私有化；下放行政权力；以及更有效地利用非政府组织。莱福特维奇认为，善治由系统意义的、政治意义的及行政管理意义的三部分组成：所谓系统意义上的治理在用法上比政府管理更广，“涵盖了内部和外部所有的政治经济权力的分配”；而治理在政治上的用法指的是“一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家”；治理在行政管理上的用法指“一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系，它拥有一支有能力的官僚队伍，后者有利于制定和执行合理的政策，管理所有现存的公共部门”[11]。

　　同样，俞可平先生对善治的各家之说也作了一个梳理，最后归纳善治由六个基本要素构成：(1)合法性：指秩序与权威被认可和服从的性质和状态，由制度及组织阶层建立起来的秩序和权威还必须获得其成员来自内心的认同和接受，我们才说其具有了合法性。合法性越大善治的程度就越高。(2)透明性：指信息的公开性，组织内部每个人都有获得与自己利益相关信息的知情权，包括制度安排、规划设计、预算编制、管理实施等。透明度越高越有利于对公共治理的监督，透明性越高善治的程度亦越高。(3)责任性：指组织管理者及其他成员不仅要承担自己的职责尽自己的义务，还必须对自己的行为负责。责任性越高善治的程度亦越高。(4)法治：依法治理，法治的目的是规范管理，是对组织及其成员行为的约束和限制。法治是善治的基础，没有法治就没秩序，没有秩序就无所谓善治。(5)回应：为责任性的延伸，对来自基层及其成员的诉求及时呼应，回应越及时越有效善治程度越高。(6)有效：即强调管理的效率，包括机构设置、管理程序的科学性及降低管理成本。善治是与管理低效格格不入的概念[12]。