作者简介：吴开俊，广州大学教育学院/教育经济研究所研究员、博士，广州 510006；孟卫青，广州大学教育学院/教育经济研究所副教授、博士，广州 510006

　　内容提要：小学生课后托管是一个日益引起广泛关注的公共问题。通过对广州市小学生课后托管社会需求的调查，结果显示：儿童课后托管社会需求处于中等偏上水平，儿童放学后仍偏于一种个体性的而非团体性的活动方式；课后托管的责任归属模糊，父母对依托公立学校的公益性课后在校托管服务有强烈需求，而学校教育人员对此存在明显的心理抵触，更希望通过市场途径解决；不同利益群体对儿童课后托管服务定位的主导性偏好仍是学业辅导，而忽略其课外教育功能。在治理视角下，完善我国小学生课后托管，政府应将小学生课后托管定位为一项福利并将其纳入社会保障体系和公共服务领域；坚持以财政拨款支持的公立学校作为小学生课后托管体系的主要提供者；鼓励公益性组织参与；确立公益性课后托管服务的功能定位是一种基础性托管服务；逐步规范校外托管，完善托管服务的制度环境。

　　关 键 词：学校教育 小学生 课后托管 公共服务

　　小学生课后托管不仅是一个学校教育问题，也是一个家庭和社会问题。各国对于这一问题的解决路径不同，欧美等发达国家从20世纪80年代起逐渐将儿童托管纳入公共服务领域，并制定了儿童托管的社会福利政策，建立了以公立学校、社会组织为主体的公益性儿童托管服务体系。我国20世纪90年代初开始出现小学生课后托管班，经过20余年的发展，目前小学生课后托管服务仍主要由市场上各类机构提供，国家层面关于课后托管的政策和法律法规保障基本处于空白，也很少有学者从公共政策的视角分析小学生课后托管的性质及其责任归属。一方面，小学生托管服务长期处于“脱管”的状态；另一方面，家长、公众和社会媒体对各类小学生课后托管机构的服务质量、卫生安全等问题的关注日益强烈。随着我国政府职能的转变和公民社会的不断发育，小学生课后托管急需从市场运作的私人领域转为政府、社会组织等多元主体相互合作解决的公共领域，而现代治理理论可以为解决这一社会公共事务提供新的视角和制度设计思路。

　　一、小学生课后托管的发展路径与我国的现实困境

　　伴随现代社会家庭结构的变化和妇女就业率的持续上升，我国小学生课后托管成为一个具有普遍性的家庭问题和社会问题。在欧美等发达国家，20世纪80年代以来，小学生课后托管开始受到政府、学界和教育实践人员的关注。根据美国儿童福利联盟的界定，儿童托管是指当学龄前或者学龄儿童的双亲因工作等原因无法在家照顾儿童，或者因家贫、儿童心智障碍等特殊原因，使得儿童每天有一段时间必须经由一个团体式或者家庭式的托育机构来给予适当的安置，以帮助父母给儿童提供适当的保护照顾，并培养儿童生理、情绪、智能和社会发展的潜能。[1]这一定义明确阐述了儿童托管服务的目的、对象、服务方式与活动内容，并直接影响政府对儿童托管问题的制度安排。美国20世纪90年代末启动“校外活动”计划，政府采取财政拨款、购买服务、家庭税收抵免、免费用地等激励措施，鼓励公立学校、民间组织等多元主体向儿童和青少年提供放学后、寒暑假、周末的学习活动，以实现克林顿总统1997年宣称的每一个孩子在放学后，均有一个安全且对身心有益的去处的设想。欧盟国家的公立学校则延长开放时间，实行“全天上学”和“全日学校”提供托管服务。法国从20世纪60年代就以2岁半至17岁的儿童或学生为对象，由国家财政支持在幼儿园或者小学附近设置公立的“儿童和青少年课外活动中心”，满足双职工家庭儿童课后看护的需求，成为家庭和学校之外的儿童教育的第三种形式。[2]亚洲的一些发达国家也高度重视小学生课后托管问题。在日本，一个全国性的民间组织“日本全国学龄儿童保育联络协会”2013年的统计显示，日本全国共有2万多个托管班为放学后无人照料的学龄儿童提供托管服务，其中有1万多个设在学校内部，其余设在少年宫或公共服务设施内，托管班招收的学龄儿童人数多达88万人，创下历史新高，但仍然有6 944名学龄儿童因招生已满无法进入托管班。[3]新加坡在小学内开设学生托管中心，让有需要的学生在下课后获得良好管理，新加坡教育部还在三所小学进行实验计划，探讨如何更有效地协调学校与托管中心的合作关系，为学生提供更有利于全方位学习的体验。韩国学校专门辟出教室作为“放学后学校”(以低年级为中心)开展课后托管教育。

　　从发达国家的经验看，儿童托管在法律性质上属于儿童的一项福利，政府担负向儿童和青少年提供课后托管服务的责任；托管服务的定位不仅是儿童看护和解决年轻父母的后顾之忧，更是一种教育形式，通过丰富多彩的课外活动促进儿童发展生理、情绪、智能和社会等方面的潜能。在实践中，政府将儿童托管视为社会保障体系中家庭保障的一个分支，将儿童托管纳入国家公共服务体系，并从政策法规、财政投入、服务购买、托管服务、质量评估等方面全面参与和支持儿童托管事业的发展，形成政府、社会组织、公立学校共同构成的多元托管服务体系，向儿童提供完善而有效的托管服务。

　　我国小学生托管服务的产生背景和发展路径与国外不同。目前，我国小学生托管的方式主要有三种：一是市场化运营的小学生托管服务机构。这类托管服务出现时间最长，多以单纯的小学生看护、督促小学生自行完成作业为主要内容，有些托管班也推出“托管+兴趣”的服务模式，实质上与普通的课外兴趣班无异。这些机构经费自筹，通过向服务对象收费来维持运作，通常收费高昂，往往使一些低收入群体的子女无法享受到相应的服务，而且每一个机构的服务理念、托管规模、运作模式、收费标准、从业人员的专业资质和服务质量良莠不齐。二是新兴的公益性小学生托管服务项目。随着我国社会组织的发展和社会工作的展开，近几年一些社区组织、民间团体陆续参与到托管服务中，其服务能力多通过社区义工、企业赞助、政府资助的方式，其服务对象面向所有小学生，尤其是社区内的低收入家庭、单亲、进城务工家庭的儿童。例如北京市海淀区的“儿童工作站”、成都市的“430项目”、深圳市罗湖区的“四点半学校”，都属于这类托管服务项目。三是政府近年来开展的财政支持的公立学校在校托管服务。一直以来，公立学校提供的小学生放学后在校托管因其收费低廉、服务质量有保证深受家长欢迎。随着国家深入规范义务教育收费，尤其是2014年4月，教育部等五部门颁发了《关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》，明确规定“不得将图书馆查询和电子阅览费、午休管理服务费、课后看护费、自行车看管费等作为服务性收费和代收费事项”。在这种情况下，国内一些发达城市开始试点政府以生均拨款形式补贴公立学校提供托管服务的做法。如北京市2014年财政按照义务教育阶段实际在校生人数，每年以城区生均400元、远郊区县生均500元的标准，将经费拨至各区县，由区县统筹安排使用。上海市教育委员会2014年规定各区县教育行政部门将小学生放学后看护服务工作所需经费纳入年度教育经费预算，足额安排。

　　以上三种托管服务方式仍以市场化运营的托管服务占主导地位，后两种服务方式仍属于地方政府和社会组织的小范围探索。这种情况与我国对小学生托管性质缺乏明确界定、相关法律政策制定缺失直接相关。目前，我国在国家层面上还没有颁布任何关于小学生课后托管的政策与法律法规，中央政府对小学生托管服务的归属、性质、责任主体与实施方式缺乏指导性的意见或制度安排，一些地方政府虽然出台了关于课后托管的暂行管理办法，但多属于对于公民个人、企业组织等依托非国有资产举办的市场化托管机构运营方面的一些具体规定，未涉及对小学生托管服务定位、成本分担方式、责任归属等。

　　小学生托管服务在我国究竟应当定位于公益性服务还是营利性服务？应当以校内托管为主还是校外托管为主？要回答上述问题，只有明确小学生托管服务的产品属性，才能确定服务提供主体、监管主体及付费主体，才能对实践进行有效指导。目前，学界的研究者们对儿童课后托管性质的认识并不一致，基于对托管服务产品属性的分析，大体上存在政府责任说、市场责任说、公共服务+市场营利说三种观点。据公共产品理论，公共产品或服务具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性等基本特征。[4]根据这些特征，不难分析小学生托管服务产品属性。

　　首先，小学生托管服务的效用是可分割的，无论是校内托管机构还是校外托管机构，都可以实现“谁付费、谁受益”的原则；其次，小学生托管服务存在着消费的竞争性，托管机构多招一名儿童，其成本就要相应增加一部分；再次，小学生托管服务存在着消费的排他性，未付费儿童可以很容易被排除在外。因此，小学生托管服务完全可以将其界定为私人产品。特别是当我们去掉“小学生”这个定语时，其私人产品属性更加清晰。

　　然而，问题的关键就在于“小学生”这三个字上。一方面，小学生作为未成年人，与其发生联系的大部分行为都需要受到严格的监管和限制；另一方面，小学生处于身心发育的重要时期，其所处的环境应当具有教育意义。从这个角度来看，小学生托管服务又不能被简单地视为单纯的私人产品，它应属于准公共产品，政府的介入具有必然性。作为准公共产品，“市场+补贴”的方式应是解决问题的主要途径。随着我国政府职能转化和社会力量的不断发展，小学生托管服务急需从目前的市场化运作为主的私人服务方式转为政府与社会组织合作互助提供的公共服务项目。这不仅是发达国家解决儿童托管问题的经验，也是“市场失灵”困境下解决儿童托管这一公共问题的最佳制度设计路径。

　　二、广州市小学生课后托管的社会需求调查

　　小学生课后托管服务由一个公共问题进入到公共政策视野需要充分地考虑公众意见，从而为相应的制度设计提供民意基础。笔者进一步以广州市为例，采取自编问卷调查了小学生课后托管的社会需求状况，以及主要利益群体——家长和学校教育人员对儿童托管服务性质定位、责任归属、服务提供方式的偏好。研究设计了《广州市小学生课后托管需求调查问卷》(学校版)、《广州市小学生课后托管需求调查问卷》(家长版)两套问卷。问卷结构包括六项因素：儿童托管需求、托管服务目的、托管服务内容、选择托管机构影响因素、托管性质认定、托管地点。在广州市教育局的帮助支持下，调查覆盖广州市10个行政区域36所学校，发放问卷2 145份，回收有效问卷1 995份，有效回收率93%，其中学校有效问卷1 022份，家长有效问卷973份。数据录入与处理采取SPSS12.0软件。