作者简介：王东，鞍山师范学院学前教育研究所所长，副教授，鞍山 114007

　　内容提要：指标到校是我国现行中考制度中的基本政策，通过教育机会的再次分配促进义务教育均衡发展是其核心价值诉求。尽管这一政策获得了明显的成效，但其价值诉求、资源配置方式和政策实效都存在着问题，这些问题导致指标到校政策产生了合法性危机和可持续性质疑。只有厘定指标到校政策价值的合法性和理性边界，并通过合理的制度设计推动政策自身的完善，指标到校政策才能真正有助于教育的发展，成为一个好的政策。

　　关 键 词：指标到校 价值 合法性 制度变革

　　“指标到校”是我国现行中考制度中影响最大而且也是最基本的政策之一。出于破解“择校热”难题、促进和保障义务教育均衡发展的需要，国家先后出台了优质普通高中招生“指标到校”系列政策。如2008年，教育部在《关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》中强调“要将优质高中名额中的大部分均衡分配到普通初中”；2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》则明确指出，将“招生名额合理分配作为高中招生的改革方向”，为全国各地推进中考指标到校政策提供了政策导向和合法性基础。这一政策推行近十年来，各个地区执行情况不同。如以2015年的最新信息（见教育部官网）为例，北京2014年“指标到校”比例为30%、2015年为40%；广东公办示范性普通高中和省一级普通高中学校“指标到校”比例不低于40%；大连2014年达70%，2015年的目标是85%；石家庄2015年不低于90%；马鞍山2015年达100%；宣称已达100%或即将达100%的地区不在少数。就政策实践总体情况来看，不同程度地追求高比例指标到校已成为普遍的政策趋势。

　　作为一项正在主宰中考的重大政策，在实行过程中，“指标到校”政策的实际效果和价值原则却引起了广泛争议，因此，对其予以理性分析不仅必要而且迫切。就政策动机来看，“指标到校”政策之诉求无可厚非，但过分追求则令人担忧，必须思考其政策价值的正当性和合理的限度。我们必须弄清楚下面的问题：“指标到校”政策的实际效果如何？是否在积极意义上真实地推动了义务教育均衡发展？“指标到校”是否符合法治精神？是否真正地维系了教育公平与机会平等？在此基础上，梳理“指标到校”政策从价值诉求到社会影响之间的内在关联，并对“指标到校”政策的合法性修正和未来可能的制度变革做进一步探讨。

　　一、指标到校政策的价值困境

　　教育政策的终极价值在于其正义性和正当性。价值取向的含混或不正当将导致政策实践的随意和粗暴。“指标到校”的价值诉求是一个充满矛盾和争议的话题，其政策意义以及引发的社会问题都与其价值诉求有关。因此，厘清“指标到校”政策的价值诉求及其面对的可能的价值困境，将是判断其政策合法性的价值基础和解决问题的逻辑出路。

　　“指标到校”，简单地说，就是将区域内优质普通高中的招生指标按一定的比例和相应的规则，分配给区域内普通初级中学的中考（即普通高中招生）政策。在这一政策调配下，中考由全体学生以分数为标准的绝对竞争，演化为部分竞争部分分配的具有一定保护性的混合招生模式。其直接意义在于，为在薄弱学校和乡村学校就读的学生提供了更多的保障性升学机会，有效地限制了择校。“指标到校”政策的初始动机是解决择校热问题，推动义务教育均衡发展，在不同阶层和不同区域之间实现一定程度的教育公平。但在实际执行过程中，地方政府通常会根据地区实际情况选择不同的比例标准，并辅之以或显或隐的平衡性政策，以中和“指标到校”政策的影响。

　　“指标到校”政策之价值诉求指向于教育公平，至少在形式意义上控制了可能不断加大的校际教育差异和社会阶层分化，但其价值取向以及相应的公共资源分配机制的性质却值得推敲。义务教育均衡发展是社会治理的应然目标，但不是价值本身，均衡发展也不等于平等和公平。“指标到校”指向于机会平等，但通过结果干预形成的结果平等实质是机会不平等。那么，机会平等和结果平等哪个才是真正的平等？用一位资深的学者型官员的话来说，“指标到校是一种以不公平的行政手段来解决由于资源配置不公平产生的教育不公平问题。”[1]所谓的不公平的行政手段，实质就是对基于人权的机会平等的损害。

　　“指标到校”对教育机会平等的损害，以及所承载的平等的性质与程度，主要取决于指标到校的比例。低比例和高比例的差别意味着自由竞争和专断性分配何者为主，也决定了平等和公平的性质。低比例的指标到校可以理解为平等竞争基础上对处境不利者的公平性补偿，而当极高比例的指标到校成为普遍态势的时候，毫无疑义地就会形成权力对权利的极大损害，具有不平等的性质。在这里，限制自由竞争导致的学生个人的机会不平等，将形成逆向歧视，属于最本质意义的不平等。此外，限制竞争导致学校办学动力缺失，形成惰性保护机制，对优质教育的产生和办学活力的激发可能也是一种阻碍，是另一种层次的不平等。“指标到校”政策的价值取向，建立在对“不平等”的理解之上，对义务教育发展不均衡的错误归因是导致教育机会不平等“理解”异化的原因。在这个意义上，“指标到校”政策的逻辑是非理性化的。从人类社会演进的历程来看，自由竞争是不可否认的基本法则。现代社会最基本的逻辑是市场逻辑，市场机制为社会发展提供的是平等的自由竞争机制。通过市场机制配置公共资源一定好过国家的分配，国家过度干预是有害的。唯有自由竞争、公平交易、尊重和保障个人权利，社会才会充满活力，这也是平等的真正含义所在。

　　“指标到校”政策在关于平等的理解上是模糊的。因此，它产生的是一个解决问题的逻辑，体现的是工具理性而非价值理性。这个逻辑可以帮助政府控制正在失控的“教育世界”，使之能够维系相对的稳定和平衡，但政策本身的正义性却是有疑问的。基于义务教育的特点，通过中考政策的倒逼，控制和保障义务教育的均衡，确实可以实现某种意义的公平，但公平的含义显然不仅局限于此。对于什么是教育平等，什么是真正的教育机会平等，这一政策的价值基础缺乏说服力，由此造成了“指标到校”政策的价值困境。

　　二、指标到校政策价值困境引发的问题

　　政策的价值困境必然会带来政策的合法性危机，同时，不可避免地影响到系统的社会行动，并因为自身内在的矛盾引发诸种现实问题。“指标到校”政策固然在实际推行中基本发挥了预期的作用，“对义务教育阶段的均衡发展和择校行为产生了显著的影响”。[2]但是，无论是基于理论的分析还是就实践问题的研究，笔者都认为，“指标到校”只能是一个时期内的过渡政策，而非解决问题的终极良药。“指标到校”政策的执行将会慢慢显现政策推行之初无法预想到的复杂影响，并引发一系列问题。而问题的根源即“指标到校”政策价值取向的错位及其内在矛盾。这些问题主要体现在下面几个方面：

　　（一）不正当的政策价值取向侵犯学生的合法权利

　　“指标到校”政策引发的首要问题是侵犯了学生的正当权益，即侵犯了学生依法享有的平等的受教育权。“指标到校”政策在实质上就是教育机会的分配政策，也可以理解为以学生个人及其家庭为主体的利益分配政策。在个人权利优先的基础上兼顾公共利益是哈耶克这样的古典自由主义者都认可的逻辑和原则，属于广义公平的一部分。因此，通过公权力适度分配公共教育资源不仅在合法性上是正当的，而且也符合公共利益，尽管这样做不可避免地要伤害小部分群体的正当利益。罗尔斯的“正义”强调的正是这样的公平。

　　但是，当“指标到校”的比例达到一个很高的临界点，比如，很多省市确定的85%甚至100%时，问题的性质就改变了。尽管在学校单元内仍然保持同一标准的自由竞争，但在总体上却是相对固化的计划和分配，也就是说个体受教育机会的获得不再是充分意义的自由竞争，而是在分配框架内的有限竞争。鉴于义务教育非均衡发展的现实和综合的复杂的形成机制，这意味着有相当数量的学生失去了在自由竞争（低比例“指标到校”政策）格局下本可以拥有的教育机会，理由仅仅是需要均衡。那么，这样一种制度性剥夺的正当性和合法性何在？

　　均贫富是革命的逻辑，但不是法治社会的逻辑。《中华人民共和国教育法》第三十六条规定，受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。《中华人民共和国义务教育法》第四条规定，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。因此，公平不能优先于权利，作为调控性质的政策手段也不能凌驾于法治精神之上。当然，“指标到校”政策可以被解读为对在义务教育不均衡发展现状下处境不利者的受教育权的保障，在特定情况下这种解释是合乎逻辑的，但是，这种解释无法成为泛化的普遍的逻辑。问题一旦回到何为教育机会平等的原点，在最基本的逻辑背景下道理自明，那就是权利必须优先于公平。