内容摘要：作为民族主义政党的印度国大党，党内民主生活和普通党员民主权利的普遍水平并不高，但在长期单独执政和联合执政过程中，国大党用其独特的一套党内运作机制弥补了这一弱点，使得国大党基本能够在民主的框架下处理内部和外部关系，能够按照印度宪法和印度民主政治制度的要求执政。本文分析了印度国大党在党内民主欠缺的情况下的运作机制，并提出从长远看，缺少党内民主的政党必须加强和改善党内民主，才能应对更多的挑战和机遇。

　　关 键 词：印度国大党；党内民主；政党内部运作机制

　　作者简介：金安平，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员、北京大学政党研究中心主任；姚传明，南京师范大学泰州学院讲师。

　　印度是在国民大会党（以下简称国大党）的领导下，通过不懈的奋斗才摆脱殖民统治实现了民族独立与国家统一的。自1947年印度独立到1989年间，国大党几乎一直保持了一党独大的执政地位并为印度当代经济的发展奠定了坚实的基础。国大党虽然在1989年印度第9届议会选举中失去了其霸权地位，但在这一转型的过程中，印度国大党并没有像其他一些国家的老牌政党，如苏联的共产党那样彻底失去执政机会甚至瓦解，它至今仍然是印度政治格局中一个最为重要的力量。国大党能够长期保持其执政地位和政治影响与其依靠内部机构和运作机制不断调适自身以承受诸多外部环境的挑战有重大关系。客观地说，国大党的内部民主程度并不高，这与它起源于一个民族主义政党有着密切关系。但依靠内部的特殊机制，它仍能使党的机器正常有效运行，与民主制度和社会大体协调。印度国大党是怎样在党内民主欠缺的情况下运作的呢？

　　一、国大党的特殊选举机制

　　国大党党内领导人的产生和履职并没有完全遵循一般民主的原则。

　　首先，他们实行的是间接选举和有限选举。国大党的组织结构有四个层级即国大党全国代表大会及其特别会议；国大党邦委员会；国大党区或市委员会和区委员会的下属委员会，如街区、选区委员会等。在中央一级的组织机构中，国大党主要设有：国大党全国委员会；国大党主席；国大党工作委员会以及由其设立的议会委员会；中央选举委员会等。上述机构虽然是通过选举的方式产生，但都不是由党员直接投票决定的。从选举方式上看，国大党全国代表大会及各级委员会都部分地由间接的方式选举产生。按照国大党党章规定，国大党全国代表大会一般每三年举行一次，其召开的时间与地点由工作委员会或全国委员会决定。国大党主席和各邦委员会的组成人员是参加会议的“当然代表”。在各邦委员会的组成人员中，也包括了相当“无需选举产生”的部分。选举权也主要限于邦的党内主要官员。一方面，邦委员会统辖区域内的下属委员会委员而非普通党员，按照秘密的投票原则选举与该邦立法机构议席数相等的委员；另一方面，国大党邦立法党团可按照5%的比例、联合区按照不高于15%的比例选举产生邦委员会委员。可见，在国大党代表的产生上，普通党员几乎没有任何发言权，国大党的主席基本不受党的下层的控制。

　　其次，任期时限和党内竞选不能正常实现。按党章规定，国大党的主席由全国代表大会的代表选举产生，10名代表联署均可提名某一代表为主席候选人，主席任期一般为三年，而连任一般不超过两届。但事实上，有的党主席无法任期届满，而有的主席又能无视两届的限制，如索尼亚·甘地自1998年一直担任国大党主席至2008年。实际上，除了在特殊的情况下，国大党主席很少是在多人竞争下产生的，相反，它基本是由总理等少数党内领袖指定的，这就如同圣雄甘地在1929-1947年间指定党的主席一样。国大党认为，由于印度独特的多元文化、语言、宗教以及种姓制度等任何一个小的分歧与语言、宗教、意识形态等相联系时，都很容易造成党的分裂。一旦党内开展竞选，不同的力量就会集结到持不同观点的不同候选人周围，某些极其敏感的话题也必然成为相互攻击的焦点，这样不仅不利于党的团结，亦有损党在选民中的形象。印度独立后国大党主席仅有的三次选举都使得竞选失败者要么加入反对党，要么组织新的政党，至少是加剧了党内的紧张关系。

　　第三，国大党的权力中心任命工作机构。国大党主席下设一个工作委员会，如总理组织内阁一样。印度独立后的很长一段时间里，国大党一直保持了由主席任命工作委员会委员的传统，这样是为了形成一个具有凝聚力核心集团以推动国大党整个多元结构的运作。但从1959年开始发生了一些变化，工作委员会中的部分委员开始由全国委员会选举产生，其比例由起初的1/3增加到当前的一半左右（国大党主席、议会党团领袖、主席任命11名、全国委员会选举12名）。

　　第四，选举与任命相结合的精英导向。按照一般民主理论，选举是衡量一个国家民主及其程度的重要指标之一。党内的选举机制，也是一个政党组织内部民主的重要判断尺度。纵观国大党内部权力机构的产生方式，它不仅混合了选举与任命相结合的方式，而且在选举的程序与方法上，也极为突出了精英导向的制度安排，这一方面体现在党内官员对候选人提名的控制，同时也体现在选举权远未扩展到普通党员，因此，国大党在内部选举上保持着浓郁的传统政治色彩。