【核心提示】土地用途管制就是国家为保证土地资源的合理利用，通过土地利用总体规划，依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。 

　　改革开放以来，国有建设用地市场从无到有、从小到大、从无序到规范，取得了明显成效。但是，农村集体建设用地市场发展不规范的问题却十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。随着我国城镇化进程的加快，农村集体用地资源配置在越来越大的范围内被纳入市场调节轨道。为此，十八届三中全会明确提出要“建立城乡统一的建设用地市场”，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

　　建立城乡统一的建设用地市场，并不是所有集体建设用地都可以随意入市交易，必须符合利用规划和用途管制这两个前提。实行土地规划和用途管制是世界多数国家的普遍做法，这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。

　　科学、合理的土地利用规划，对经济社会发展具有重要的推进作用：一是可以有效控制建设用地开发的规模、布局和进度，提高城乡建设用地利用效率；二是通过建设用地合理分区，将不相容的建设用地利用方式在空间上予以分隔，有效防止建设用地利用的外部不经济；三是可以优先、合理安排基础设施等公共服务用地，保障重点建设项目用地需求。在我国，土地规划意识淡薄，违反土地利用规划的现象时有发生。在经济发达地区的城乡结合部，一些农民在经济利益的驱使下，在土地利用规划体系之外建设小产权房，导致大量耕地被占用。在建立城乡统一的建设用地市场过程中，必须加强土地利用规划对集体建设用地入市约束，切实发挥土地利用规划的引领作用。

　　土地用途管制就是国家为保证土地资源的合理利用，通过土地利用总体规划，依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。实行土地用途管制作用在于严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，保护耕地资源，有效提高建设用地利用效率，促进建设用地利用方式由粗放型向集约型转变，实现社会经济可持续发展的目标。发达国家在实施土地用途管制时，一般会结合自身实际，在土地规划的指导下，借助土地用途分类进行用途管制。在土地利用规划中，土地被划分为多个功能区域，而每个功能区域上的土地都拥有严格的用途限定。不同的国家土地用途分类的细致程度有所不同，但基本上都包括了工业、商业和住宅三大块。一旦土地用途明确规定，就不得随意改动。我国于1998年修订的《土地管理法》正式规定国家实行土地用途管制制度，十多年的用途管制实践为我国实行土地用途管制积累了一些经验。但在各地农地直接入市试点中，土地用途管制出现不少问题，随意占用耕地、随意改变建设用途的情况时有发生。在建立城乡统一的建设用地市场过程中，必须以土地利用规划为依托，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，强化建设用地的政府调控力度，对建设用地用途变更实行严格管制。

　　（作者系福建师范大学经济学院副教授）