土壤污染是最隐蔽、最难治理的一种污染,为防止“先污染后治理”的被动局面出现,我们必须在土壤污染防治全过程中,牢牢坚持“预防为主”的理念和取向。

　　土壤安全关乎民众的衣食住行,更关乎社会稳定与国家发展。2018年8月31日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》),这不仅标志着我国土壤污染防治立法迈出了关键性的一步,结束了以往需援引《大气污染防治法》等单行法来保护土壤环境的历史,更标志着我国环境立法体系走完了最后、最重要的一程。与以往的大气污染防治、固体废物污染防治、水污染防治等方面的立法相比,《土壤污染防治法》在预防为主方面具有突出的特征,相关规定更加系统科学,对其他环境保护立法的完善具有借鉴意义,对下一步法律实施具有指导意义。

　　“预防为主”的理念,贯穿整部《土壤污染防治法》。在该法第三条关于土壤污染防治应遵循的原则的规定中,将“预防为主”原则居于所有原则的首要位置,从而确立了该法预防为主的理念和价值取向。在总共七章的内容中,第二、三、四章均属于土壤污染预防的规范,数量占到了所有法条的一半以上,内容分别为规划、标准、普查和监测；预防和保护；风险管控和修复。从《土壤污染防治法》的章节位置安排看,将预防、保护以及修复等预防性措施置于法律责任之前,充分体现了预防为主的精神,凸显了预防为主的立法取向和立法精神。

　　预防为主是现代社会环境保护的经验和要求。西方“先污染后治理”的老路,曾付出惨重代价,这使我们认识到,预防为主才是保护环境的最佳途径。作为所有污染的源头、载体和聚集点的土壤污染,是最隐蔽、最难治理、最难防范的一种污染,将预防为主提高到《土壤污染防治法》基本原则的层面,是我国在经济发展和环境保护之间的价值选择,是结合我国当前土壤污染现状作出的正确选择,是生态文明建设的一个重要突破。《土壤污染防治法》将于2019年1月1日实施,为实现预防为主的立法目的,应在以下几个方面加以关注和完善:

　　首先,鉴于土壤污染的隐蔽性、政府治理能力的有限性,公众参与土壤污染防治管理,对土壤污染防治管理部门、公民、法人和其他组织土壤污染防治有关的行为进行监督,是实现土壤污染防治目的的根本途径之一。《土壤污染防治法》第13条第1款规定,制定土壤污染风险管控的标准,应征求公众的意见；第81条第3款规定“公民、法人和其他组织享有依法获取土壤状况和防治信息、参与和监督土壤污染防治的权利”等,这些规定都体现了公众参与的立法精神,肯定了公众享有参与权。但是,对公众参与权的内容、权利行使以及权利保障等问题未进行规定,同时对于公民提起环境污染公益诉讼等问题也未进行规定。因此,在《土壤污染防治法》的实施过程中,应参照执行《环境保护法》《环境影响评价法》等法律法规的相关规定,公众参与权的保障机制也应在实践的基础上加以完善。

　　其次,公民、法人和其他组织享有依法获取土壤污染状况和防治信息、参与和监督土壤污染防治的权利,政府有公开信息的法定义务。土壤相关信息公开是公民了解土壤污染状况的唯一途径,是土壤污染防治的前提,更是维持土壤环境良好状况的重要手段。《土壤污染防治法》规定了风险评估、土壤环境以及土壤污染状况等信息公开问题,但是,立法内容过于笼统,对于土壤污染状况普查报告、监测数据、调查报告、土壤污染风险评估报告、风险管控效果评估报告和修复效果评估报告等的公开范围、公开程序并没有具体规定,因此,土壤信息公开制度需在实践中进一步健全。

　　最后,要注意发挥私权保护的原动力在土壤污染防治中的作用。一般而言,土壤污染会同时导致既侵害环境公共利益又侵害私人利益的“双害”结果,土地使用权人、其他生产经营者和土地所有者往往是土壤污染的首要受害人和第一知情人,出于对自己利益的维护,他们具有最大的动力尽早发现风险和尽快采取行动,这有利于节约行政机关的发现成本、提高执法效率,对土壤污染防治和风险控制具有重要意义。《土壤污染防治法》注意到了私权保护这一点,在第96条规定“污染土壤造成他人人身损害或者财产损害的,应该依法承担侵权责任”。该条规定能够起到一定程度的预防作用,但是,很显然,该规定主要针对的是土壤污染发生后的事后救济措施,法律责任形式也是停留在《侵权责任法》关于环境侵权的一般性规定上,缺乏土壤修复和维护等特别责任形式的规定,混淆了土壤修复和恢复原状这两种不同阶段不同要求的法律责任形式,对于直接激励私人进行事先预防没有作出相应的规定,这使得私人的土壤污染预防性功能大大减弱,不利于土壤污染防治的效率提升。因此,对于民事主体私权保护的驱动作用要予以重视。目前,可以结合发挥《民法总则》第187条的作用,该条规定,民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的,民事主体的财产不足以支付的,优先用于承担民事责任；若民事主体不提起民事诉讼请求,就不可能存在民事责任的优先受偿。该规定可以与《土壤污染防治法》第96条结合适用,激励民事主体积极行使民事权利,间接发挥土壤污染防治的作用。

　　(作者单位:山东师范大学法学院)