中国加速全民阅读立法进程，一方面被肯定为填补阅读立法空白，有利于实现公民基本文化权利。另一方面也遭到质疑，有公众和研究者提出：阅读是否需要立法，如不阅读是否会被处罚，阅读法律应如何执行，以及政府是否有权干涉公众阅读的频率、种类和方式等疑问。

　　之所以出现此类质疑，是因为将全民阅读立法局限在以国家为中心的法律体系中进行探讨，即认为法是“依靠国家强制力保证实施的规范”。纵观阅读立法起步较早的国家可发现，美国、日本等国家出台的阅读相关法案，都是促进法，而非限制法；都是通过说服、激励、自我约束实现立法目标的软法，而非依靠国家强制力保障实施的硬法。所以，探讨全民阅读立法应在公共治理大背景下，以软法为切入视角，探寻全民阅读立法的基本属性、形成原因及有效实施之路。

　　称为软法原因何在

　　大多数阅读立法之所以体现为软法规范，其根源在于阅读权的本质。阅读权是文化权利的重要组成部分，与自由权、生命权等其他基本人权一样，彰显着人类自然属性和社会属性的整体需求，满足自身在文化方面的利益和需要。阅读权由应有权利，到法定权利、实有权利的进阶，主要基于权利主体的自决、几乎不寻求外界干预。仅少数情况下依赖政府履行义务，推动建设实现阅读权的环境。

　　与“财产权”“平等权”相似，阅读权是公民不受政府等外界干预的自决权。阅读权的实现，依赖权利主体的主观选择和意愿，权利主体有权“免于被干涉或控制”，决定是否阅读、阅读对象以及怎样实现阅读。虽然《世界人权宣言》第二十七条、联合国教科文组织颁布的《图书馆宪章》、中国即将出台的《全民阅读促进条例》（以下简称《条例》），将阅读权从应有权利上升为法律权利，以法律形式表达尊重和鼓励阅读权的公意，但并未授予政府运用公权力干涉个人阅读权利的权限。公民作为阅读权权利主体，有权通过作为或不作为，以及怎样作为，自由支配和处置自身权利，决定是否将法律权利转变为实有权利。因此，阅读权难以依靠国家强制力保证实现。

　　虽然阅读权是消极权利，但阅读权的实现又要求政府履行积极义务。一方面，国家尊重阅读权等文化权利的自由行使；另一方面，要求国家承担义务，采用适当立法、行政、财政和司法及其他措施充分保障实现人权。鉴于阅读权自在自为、平等正义的基本特征，国家推进全民阅读，需要使用宣传、鼓励等方式，约束行政权力干预和侵犯公民自由。阅读权的实现，以个体自由选择为主，政府保障为辅。阅读权的本质和实现方式，决定全民阅读立法只能是具有“明显含糊”和“缺乏锐利的牙齿”的软法之治，通过非强制力方式推进。