[ 摘　要 ]城市居民自治是我国人民的一项宪法权利。本文从现行宪政法律制度和实践需要出发 ,对城市居民自治的科学定义和核心内容进行认真分析。本文认为 ,城市居民自治的主体是特定社区全体居民群体 ,国家应当在制度上确认居民自治具有法人的地位。本文还认为 ,保障城市居民自治权的实现、并给予必须的指导 ,已经成为政府的一项重要职责。

　　[ 关键词 ]城市居民 ;自治权 ;法律规范

　　一、关于城市居民自治的科学界定

　　在我国现行宪法和法律中 ,还没有关于城市居民自治 (以下简称“市民自治” )的定义 ,只有居民委员会的定义。因此 ,目前大家对市民自治的理解与操作 ,多是从现行《宪法》和《居民委员会组织法》关于“居民委员会”的界定中推导出来的。现行《宪法》第 111条规定 :“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。《居民委员会组织法》第 2条规定 :“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”显然 ,要科学地把握市民自治的本质特征 ,仅仅停留在关于居民委员会的这些原则性规定之上 ,这是远远不够的 ,需要在理论上作进一步的探索。笔者以为 ,要科学地界定城市居民自治 ,必须把握五个基本要义 :第一市民自治是依法自治 ,也就是说 ,市民自治是法律赋予城市居民这一共同体的权利 ;第二 ,市民自治的权利是一种民主权利 ,充分体现社会主义民主的原则 ;第三 ,自治共同体的地域范围是城市社区 ;第四 ,自治内容是共同体范围内的公共事务和公益事业 ;第五 ,自治的目的是实现居民的自我管理、自我教育和自我服务。其中 ,最主要的内容包括以下三个方面。

　　一是关于城市居民自治的主体。所谓自治主体就是依法拥有和行使自治权的法律主体。而城市居民自治主体又称为“城市居民自治体” ,这是依法组织起来行使自治权的组织体系 (由于本文只限于讨论城市居民自治 ,故以下简称为“自治体” )。虽然 ,我国已经颁布了《居民委员会组织法》 ,并且根据该法的规定建立了城市居民自治制度 ,但是 ,在对市民自治主体的法律特征的认识上 ,无论是法律规定还是学术研究 ,都存在一定的分歧。从理论上概括 ,主要有三种意见 ,一是认为城市居民自治的主体应该是居民个人 ,二是认为城市居民自治的主体就是居民委员会 ,三是认为城市居民自治的主体只能是社区居民群体。笔者同意第三种意见。因为 ,若将“市民自治”的主体视为“居民个人” ,那么 ,有关“市民自治”事务就非常多 ,必然会增加社区与基层政权组织之间的矛盾 ,这显然不利于基层政权组织依法有效地保障居民的自治权 ,若将“市民自治”的主体界定为“居民委员会” ,那么 ,基层政权组织在处理居民自治有关的法律问题上 ,就可以只与居民委员会发生关系 ,而不用考虑居民会议的决定和要求 ,这显然又不利于发挥居民参与自治事务的积极性。因此 ,只有将“市民自治”的主体定义为“社区居民群体” ,才能从整体上肯定市民自治的性质 ,有效地保护居民依法享有的自治权。

　　二是关于城市居民自治的自治机关。“机关”在法律上的一般含义是 :特定社会组织为实现特定的目的在组织体系内所设立的具有特定功能或职权的机构。按照《居民委员会组织法》的规定 ,在居民自治体内部 ,其自治机关包括居民会议、居民委员会。居民会议由本社区年满 18岁的全体居民组成 ,它是居民自治体内部的最高权力机关 ,其职权包括 :(1)选举或罢免居民委员会的主任、副主任或其他成员 ;(2)讨论并决定涉及居民重大利益的事项 ,即《居民委员会组织法》第 19条规定的八类事项 ;(3)制定和修改居民自治章程和市民公约 ;(4)监督居民委员会工作。而居民委员会则是居民自治体中的执行机关 ,其职权包括 :(1)管理权 ,即负责社区内公共事务、公益事业的日常管理 ;(2)代表权 ,即对外代表社区开展日常工作 ;(3)召集权 ,即负责召集并主持居民会议。

　　三是关于城市居民自治权的行使方式。作为一种城市社区基层群众自治制度 ,居民自治权的行使必须采取民主方式。而现代民主都是通过制定相关法律而实现制度化的。从这个意义上讲 ,市民自治是依法自治 ,必须依据法律的规定进行 ;市民自治权的行使方式也必须依法予以界定 ,否则就会产生负面作用。在进一步科学界定市民自治权行使方式时 ,应注意如下三个问题。第一 ,市民自治体中的每个居民均享有民主权利 ,这是由他 (她 )的居民资格所决定的。即使是“依法被剥夺政治权利的人” ,没有“选举权和被选举权” ,但是 ,由于选举权和被选举权只是民主权利的内容之一而非全部 ,只要他 (她 )仍然是居民会议的成员 ,就依然享有参加居民会议的权利。除了选举居民委会之外 ,居民会议决定其它事项时 ,他 (她 )依然享有表决权。第二 ,每个居民均有社区事务的参与权。从权利类型上说 ,参与权属于“积极权利”或“主动的权利”。这种参与权不得转化为“必须行使民主权利”的义务。也就是说 ,既然是权利 ,别人不得剥夺 ,但权利人可以放弃。日前 ,某些地方的市民自治章程或市民公约中 ,存在着对居民不参加居民会议就课以罚款的规定。这种规定显然不当。第三 ,城市居民行使自治权一般应当通过直接的方式。这实际上是对居民委员会行使职权的一种有力约束。这种约束表现为两个方面 :(1)凡属于居民会议决定的事项 ,不得由居民委员会自行决定 ,越俎代庖 ;(2)关于居民委员会职权范围内的事项 ,居民享有直接的建议权和监督权。

　　综上 ,关于城市居民自治的科学定义可以这样表述 ,一个或几个城市社区的居民自己组织起来 ,在基层人民政府的指导下 ,依照法律、法规进行自我管理、自我教育和自我服务 ,即由居民群众依法办理自己的事情。

　　二、关于城市居民自治组织体的法律地位

　　目前 ,有些地方的市民自治章程规定 ,“居民委员会具有法人资格”。显然 ,这里存在着重大的理论误解。

　　产生这种误解的原因主要有两个。一是错误地理解了我国的法人制度。我国《民法通则》第 36条规定 :“法人是具有民事权利能力和民事行为能力 ,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《民法通则》把法人区分为四种类型 :企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。此外 ,国外通常还把法人区分为公法人和私法人。但是 ,无论国内国外 ,均实行法人形态法定原则。什么样的组织、具备何种条件可以成为法人 ,属于何种类型的法人 ,均以法律明文规定为准。法律没有规定 ,或者未依照法律规定的程序而设立的组织 ,不得自称法人。因此 ,居民委员会不可能因为自治章程的规定而成为“法人”。二是错误地理解了我国现行《宪法》和《居民委员会组织法》关于居民委员会的定义 ,即“居民委员会是……基层群众性自治组织”。如前所述 ,市民自治的主体应当是由特定社区全体居民组成的“自治体” ,这种自治体内部有两个自治机关 ;一是居民大会 ,这是自治体的意思形成机关 ;二是居民委员会 ,这是自治体的执行机关。显然 ,居民委员会仅仅是市民自治体中的执行机关 ,它本身并不能独立于自治体而成为法人。如果把居民委员会视为独立法人 ,那么 ,由它的行为所产生的法律后果只能是由它自己承担 ,不可能归属于市民自治体。但在实际上 ,对外而言居民委员会是代表机关 ,其行为所产生的法律后果归属于它所代表的实体 ,即“社区”。对内而言 ,它所管理的社区公共事务和公共秩序 ,则是属于社区全体居民的共同事务或共同利益 ,除此之外 ,居民委员会没有特殊利益。因此 ,现行宪法与法律的有关规定不能成为居民委员会是独立法人的依据。

　　其实 ,问题的关键并不在于居民委员会是否具有法人资格 ,而是必须认真考虑市民自治体本身是否应该是法人。

　　笔者以为 ,从保障公民自治权的角度看 ,法律应当承认市民自治体具有法人资格。其理由有四。第一 ,从纯法律技术意义上考虑 ,“法人”被视为法律主体 ,主要是因为它可以使人们之间的法律关系得以明确和简化。因此 ,法人制度是为了法律关系简化和确定而做出的一种“法律拟制”。我国城市“社区”的人数都比较多 ,每天都发生无数的具有法律意义的行为 ,如果对所有的人或事都依照“一人做事一人当”的思路由国家机关直接处理 ,那么 ,不仅违背了现代法治社会所追求的“效率”与“确定”原则 ,而且 ,还会使居民中的大量法律纠纷转化为“上访”事件。这样就会增加社区管理的成本。第二 ,从自治的本意讲 ,自治意味着自治团体具有相对独立于国家机关而根据自己的意志管理自身事务的法律资格或能力 ,需要通过建立法人制度来使自治团体的这种资格获得法律上的确定性。因此 ,不承认自治体具有这种法人的主体资格 ,实际上就等于对自治的否定。在西方国家那种以分权为特征的地方自治体制中 ,基层社区自治从属于地方自治制度 ,其各种层次的自治主体通常都具有法人资格。例如 ,日本的都、道、县、市、町、村 ,均具有法人资格。根据我国法人形态法定原则 ,我国现行市民自治体尚不具有法人资格 ,只能称为一种社区性的“非法人团体”。这种情形是不利于公民自治社区建设的。第三 ,从社区管理的实际需要看 ,建立具有独立法人资格的群众性自主治理组织可以在很大程度上弥补基层政权的不足之处 ,并为基层政权建设提供必要的社会基础。第四 ,从造就现代公民意识的角度看 ,建立市民自治法人制度 ,可以适时、逐步地将社区自主管理权归还人民群众 ,能够强化和完善人民群众依法行使民主权利的公民意识。现代国家必须要人为地创造能够使单个公民组织起来 ,依法办理自己事情的机制。而能够创造这种机制的 ,正是宪法所规定的结社权。从单个公民依法组成社区自治法人 ,这是一种特殊的结社行为。这就能使人民从社区自我管理的组织和参与中体验到协作的科学与艺术 ,从而领悟在平等条件下参与民主社会、维持自由的真谛 ,并教育大家在保持自我自由的同时运用自己的能力来管理自己的共同福利。

　　那么 ,承认自治体具有法人地位 ,又有什么样的理论或实践意义呢 ?笔者以为 ,其意义至少有两个方面。首先 ,这是国家为保障公民自治权的必要的制度。在创建自主治理的秩序中 ,特定地域的人在特定时间空间的知识方面占有优势。因为 ,在相对于社会整体而言的小社群中 ,情况是重复性的 ,用户是可确定的 ,信息是可得的 ,有效的活动规则和管理成本是较低和可承担的。这样 ,自主治理社群中的个人易于梳理出集体活动中正反两方面的知识 ,从而有可能达成较稳定的合作 ,即产生自发的秩序。对此 ,国家只能因势利导 ,规范管理 ,还权于民 ,使自发的秩序与法律所追求的秩序产生协同效应。因此 ,国家通过建立确认自治体的法人地位的制度 ,不仅保障市民自治的宪法权利 ,也可以在很大程度上化减城市管理的难度。其次 ,这种制度有利于建立新型社会秩序治理理论。一般而言 ,建设良性的法律制度必须依赖国家和公民在各个层次中的互动活动。而且 ,人的本性决定了 ,对于任何秩序 ,如果不与个人的利益与责任紧密相关 ,就不可能发生长期的实际效用。正如张文显教授所说的那样 ,“利益作为客观范畴 ,对法律起着决定性的作用 ,法律的某些具体内容是由全社会共同利益决定的。”新的社会秩序需要一种新的社会秩序治理理论 ,以公民自主治理为基础的社会秩序治理理论需要发展以公民个人为分析基点的法学和政治理论。对于传统思想而言 ,需要理清作为公民的个人与集体的关系 ,赋予公民自主道德地位 ;对于社会转型时期的新观念而言 ,需要研究社会秩序构造的规则 ,并将“法人治理”制度方面的思想成果引入自治秩序领域 ,促进在社会主体多元化条件下实现社会秩序自主发展和自我纠正机制的不断完善。尽管由人类自私性所引发出来的德性曾经受到来自多方面的批评 ,但是 ,只要因势利导 ,就可以使这种德性具有“公共性格”特征。事实上 ,人类公共精神演化的历史过程本身 ,就是公民以自我为出发点 ,在权利与义务、财产与责任的平衡中、 ,不断增强主体意识 ,并通过捍卫产权、解决纠纷与冲突、建立契约关系等具体领域而逐渐成长的。因此 ,适当地满足公民追求自身合法、合理的利益 ,可以引导他们进而寻求更高层次的规则和制度框架的建设 ,把分散的理性活动汇集成民主的直接动力。

　　三、关于基层人民政府对城市居民自治的指导

　　关于我国公民个人及公民社群如何参与社会公共事务、成为有活力的社会基本功能单元 ,这是近年来理论界讨论的热点话题。改革开放所带来的社会转型 ,已经提供了赋予公民个人及社群创造初级秩序的权利、责任和实施自主治理的可行性。但是 ,如何保障居民自治权的实现 ,又成为国家的又一项重要职责。国家对居民自治权的保障 ,除了前文所述的在制度上赋予自治体法人地位之外 ,还应该强化基层人民政府对市民自治的指导。

　　首先 ,对城市居民自治给予必要的指导 ,这是政府在新的历史条件下的新职能。从我国改革开放的整体过程看 ,不断下放权力是基本趋势。但是 ,这并不意味着政府可以“无为而治” ,甚至置身事外。其实 ,权力下放本身具有二重性 :既可以激发整个社会的活力 ,但也可能引起多种社会问题。如果对由此产生的问题解决不力 ,就有可能导致秩序紊乱。这就往往会迫使人们又回过头来求助于重新集权 ,而重新集权又会使人面临新的问题。一旦人们陷入这个怪圈 ,不得不在两者之间徘徊 ,就会付出许多不必要的代价。就城市居民自治社区建设而言 ,也曾出现过这种“一放就乱 ,一管就死”的现象。这在实质上是没有把握好政府的行政权与居民的自治权的关系。居民的自治权是宪法所赋予的 ,应该归还公民 ;而政府对居民依法行使自治权却负有不可推卸的指导义务和保障义务。其实 ,充分肯定居民自主治理 ,其本身就意味对非此即彼的解决思路的突破。过去 ,我们常常局限于政府运作与群众运动的非此即彼的选择 ,而忽略了在二者之间的公共领域具有广阔的空间。特别在社区公共资源和社会事务性管理方面 ,应该将政府的行政管理权与基层群众的自治权有机地结合起来 :放弃“全能政府”的管理模式 ,将社区公共事务的自主管理权归还基层群众 ;转变政府的工作方式 ,由兼职“运动员”和“裁判员”转变为“教练员”、“场外指导”。不难预见 ,当政府充分放权后 ,要继续维护、提高社区秩序和管理水平 ,人们就必须要更加理想地安排自己的生产和生活。如果说过去的“全能政府”是社区的“保姆” ,那么 ,充分放权后的政府就是公民自治社区的“教师”。保姆所关心的是孩子身体健康 ,教师所关心的是学生思想成长。因此 ,在社区建设新模式中 ,政府的任务并不是减少了 ,而只是政府的行为方式发生了日益明显的变化。笔者以为 ,基层人民政府对市民自治的必要的指导 ,主要包括四个方面的内容 :一是关于制定自治章程、市民公约等自治行为规范的指导 ,即指导公民依法创制初级社会秩序的规范 ;二是关于依法建立自治组织的指导 ,即指导公民怎样由单个个人结成拥有自治权的组织体系 ;三是关于自治组织实施重大行为的指导 ,这是必要的规范、监督自治法人的外部约束 ;四是关于处理和解决自治体内部纠纷的指导。

　　其次 ,政府给予必要的指导 ,这是发挥居民自治能力的前提和必要的条件。基层组织和秩序的构造需要发端于个人的首创能力 ,同时 ,个人能力的发挥需要更高层次的制度供给和制度保障 ,否则个人的首创精神会因障碍太大而受挫 ,甚至夭折。换言之 ,自下而上或自上而下的改革是相互动态作用的。从个人层面来看 ,公民权利是由个人向公共事务、由当地向整体社会、由经济事务向政治活动、由底层向高层逐渐发展的。在政府层面看 ,提供一种必要的知识和制度平台 ,以使公民对公共秩序设计的基本准则达成社会共识和形成共享的知识 ,这是非常重要的。市场经济所带来的新的社会活力 ,不仅是资源的市场化配置 ,而且形成了利益关系的多中心格局。这里 ,多中心的含义是 ,形成分散化、多元化的组织 ,参与其中的每个公民个人与每个组织之间形成多对多的利益关系 ;每个组织、每个个人的权利都是有限、具体并与他人相交叉的 ,即形成权利的多中心配置局面。分散的权利和责任之间在互动过程中 ,形成有利于博弈各方的制约机制 ,从而防止个人或小团体损害或威胁公共利益 ,这就是多中心安排秩序。由于单个公民自身所固有的局限性 ,必须在局外人的指导下才能将个体利益融合在整体利益之中。这样 ,在研究公共秩序的形成与维护机制时 ,政府所思考的是如何形成这样的机制 :在制度上保证人们有保护自我利益的权利 ,同时也有参与当地公共事务治理的权利 ;个人拥有关于创设各种制度的多样化选择的权利 ,同时也要承担其选择的责任。因此 ,在建立公民自治社区的过程中 ,政府指导的核心作用就在于帮助公民正确地运用创制权 ,即在当地水平创造初级秩序的法定权利。当然 ,由于公民的权利意识是逐渐发展的 ,不能对自己事务具有自主能力的个人也缺乏行使在公共事务中的言论、组织、选举等权利的能力。因此 ,政府指导必须具有三种具体作用 :一是帮助居民在互动中找到互利的基础 ,从而形成自主解决冲突以保障多样化利益格局的机制 ,使个人利益在互动关系中成为保障公共利益的动力 ;二是宣传政府推行和实施中、高层次规则的基本意图 ,使基层群众所创制的初级社会秩序与政府所要建立和维持的法律秩序能够有机对接 ;三是在双向信息交流的基础上推动基本制度变革 ,使政府所追求的社会公正标准能够真正发挥调解冲突、促进协作的作用。

　　再次 ,政府指导居民正确行使自治权 ,实际上就是保障居民实现自治权。笔者以为 ,我国宪法赋予公民自治权 ,其目的在于将创制社会初级秩序的权利授予人民群众 ,从而形成“人民城市人民管”的微观机制。从法理的角度看 ,这种赋予公民参与社区公共事务管理的机制 ,既体现了私权自治原则向公共管理领域的扩张 ,同时也反映了社会转型对公权行使方式和范围提出了新的要求。然而 ,从本质上讲 ,自主治理的秩序是一种自发性的秩序 ,只有同法律所追求的秩序产生“共鸣” ,才能真正产生理想的效果。政府对此所提供的关于指导、规范民间的微观社会活动的操作平台 ,就在于促进自主治理的自发秩序与法律所追求秩序产生和谐的共振。改革开放以来 ,政府包揽一切的传统模式已经江河日下 ,但是 ,这并不意味着新的秩序可以在市场竞争中自发地产生。而人们在实践中可以感受到 ,曾几何时 ,相关法律与公共政策曾经表现得那样力不从心、供应匮乏。同时 ,集体行动的逻辑又表明 ,在小群体中有自发产生秩序的可能 ,而在大群体中的人则有倾向选择“搭便车”的习性。由于自主治理的责任和权利发端于趋利或保护个人利益 ,我们有理由认为 ,社会单个成员在追求个体切身利益的基础上是可以通过合作创造初级秩序、解决冲突的制度的 ,而实施自主治理是低成本的和更合理的社区管理形态。如果政府能够依照实践的需要而适时、适当地指导公民科学地行使自主治理的创制权 ,使当事人的首创精神与法律精神相吻合 ,就会形成相对稳定的结构情境。正如美国学者弗里德利希·哈耶克在《自由秩序原理》一书中所说的那样 ,“当社会的秩序是通过允许人们根据他们自发的意图进行互动的方式———仅受制于平等一致适用于人人的法律———而实现的时候 ,我们便拥有了一种自生自发的社会秩序的系统。我们据此可以说 ,这些个人的努力是通过他们发挥其个人的主动性而加以协调的 ,而且这种自发的协调又通过其对公益的助益性证明了这种自由的正当性。”相比之下 ,美国的人权观基于自治的个人 ,而我国传统的儒家思想则把公民身份视为自我修养的一项成就。在改革开放长足发展的今天 ,如果把“修身齐家治国平天下”的经典训导作新的解释 ,把个人、家庭、社区、国家、天下等观念有机地联系起来 ,那么 ,国人在自我价值的实现方面 ,并不缺乏整体观念和自我克制的行为方式 ,只是需要在国家公权力与个人私权利之间架起一道桥梁。这道桥梁就是在充分尊重的前提下 ,通过科学指导来保障基层群众能够正确运用宪法所赋予的权利 ,并借此解决公共事务、公共秩序的维护和治理。